Stellungnahme des Deutschen Richterbundes - Landesverband NRW - zum Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein-Westfalen
Stellungnahme des Deutschen Richterbundes - Landesverband NRW -
zum
Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger für das Land Nordrhein-Westfalen
Der Deutsche Richterbund - Landesverband Nordrhein-Westfalen - widerspricht der geplanten Regelung im Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger.
Die vorgesehene Kürzung der Sonderzahlung (früher: -zuwendung) und die Streichung des Urlaubsgeldes benachteiligen aktive Beamte, Richter und Versorgungsempfänger gegenüber allen anderen Arbeitnehmern erheblich. Auch der nunmehr durch die Öffnungsklausel für einzelne Besoldungsbestandteile (vgl. § 1 Abs. 3 BBesG ) zuständig gewordene Landesgesetzgeber hat bei der Festlegung der Sonderzahlung die wesentlichen Vorprägungen durch das verfassungsrechtlich verbürgte Alimentationsprinzip zu beachten. Insbesondere hat er hierbei den Verfassungsgrundsatz der amtsangemessenen Besoldung einzuhalten.
Die beabsichtigten Kürzungen sind unter keinem der dabei zu beachtenden Gesichtspunkte, auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage des Landes, zu rechtfertigen.
Wenn nach den zahlreichen Einschnitten der letzten Jahre bei Besoldung, Versorgung und Beihilfe diese weiteren Kürzungen vorgenommen werden, ist für Richter und Staatsanwälte eine dem Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Richter- und Staatsanwaltsamtes für die Allgemeinheit entsprechende Besoldung eindeutig nicht mehr gegeben.
I.
Der Begründung des Gesetzentwurfs ist zu entnehmen, dass die vorgesehene Streichung des Urlaubsgeldes und Absenkung der Sonderzahlung für den gehobenen und höheren Dienst, also alle Richter und Staatsanwälte, eine Gehaltskürzung um 2,9 % bedeutet.
Die durch die geplante Kürzung der Sonderzahlung auftretende weitere Verminderung der Gesamtalimentation darf jedoch nicht isoliert gesehen werden. Die zahlreichen Einschnitte in den letzten Jahren bei Besoldung, Versorgung und Beihilfe verbieten nunmehr weitere Alimentationskürzungen durch Absenkung der Sonderzahlungen. Allein die Kürzungen in den letzten Jahren durch
- die Nullrunde im Jahr 2000
- den Aufbau einer Versorgungsrücklage
- die Absenkung des Versorgungssatzes auf höchstens 71,75 v. H. durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001
- des schon seit langem nicht mehr eingehaltenen Prinzips der linearen Bezügeanpassung des Besoldungsbereichs im Einklang mit dem Tarifbereich ( aktuell auch wieder im Jahre 2003 )
- die erheblichen Einschnitte bei der Krankenfürsorge ( Beihilfe ), insbesondere die jüngste Erhöhung der Eigenbeteiligung der Besoldungs- und Versorgungsempfänger im Krankheitsfall um 50 v. H.
erreichen in ihren Gesamtauswirkungen ohne Berücksichtigung der nunmehr vorgesehenen Kürzung der Sonderzahlung bereits ein Volumen von annähernd 18 %. Unter Einbeziehung der nunmehr geplanten Maßnahme würde sich das Kürzungsvolumen auf rund 21 % belaufen.
Solche Gehaltskürzungen sind in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispiellos. Die Landesregierung glaubt dabei zur Haushaltssanierung einseitig die Besoldungs- und Versorgungsempfänger heranziehen zu können. Ein solches ungebremstes Vorgehen des Dienstherrn beansprucht aber die Treuepflicht einseitig.
Die Treuepflicht der Staatsanwälte, Beamten und Richter und die Alimentationsverpflichtung durch den Dienstherrn sind bekanntlich wechselseitig und bedingen sich daher gegenseitig. Diese Bindung wird aber in verfassungspolitisch vorwerfbarer Weise aufgegeben, wenn der Dienstherr sich einseitig aus dieser engen Bindung löst und bei der Besoldung die Staatsanwälte, Beamten und Richter, die aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Bindung an das Dienst- und Treueverhältnis ( zu Recht ) über keine Kampfmittel verfügen, Einsparungen vornimmt, die im Tarifbereich nicht durchgesetzt werden konnten.
Das Vorgehen der Landesregierung hält auch insoweit einem Vergleich mit der Privatwirtschaft nicht stand: Selbst in Krisenbranchen der Wirtschaft wurde allenfalls, wie etwa in der Tourismusbranche 2002, die Zahlung des Weihnachtsgeldes vorübergehend ausgesetzt, bei Nachzahlung zu einem späteren Zeitpunkt.
II.
Der im Vergleich zur Entwicklung der allgemeinen Lebensverhältnisse angemessene Lebensunterhalt ist für die Besoldungs – und Versorgungsempfänger, also auch für Richter und Staatsanwälte, nicht mehr gewährleistet.
Dies wird erst recht offensichtlich, wenn die massiven Veränderungen bei den Gehältern und der Nebenalimentation (Beihilfe) in den letzten 10 Jahren in die Betrachtung einbezogen werden:
Seit 1992 gab es regelmäßig Verschiebungen bei den linearen Bezügeanpassungen, zum Teil sogar um bis zu 9 Monate im Vergleich zum Tarifbereich des Öffentlichen Dienstes. Der Deutsche Richterbund - Landesverband Nordrhein-Westfalen - hat dies im Mai diesen Jahres für die letzten 10 Jahre in einer allgemein bekannten Übersicht aufgelistet.
Wir haben weiter nachgewiesen, dass die Steigerung der Gehälter der Richter und Staatsanwälte in den letzten 10 Jahren nur etwa die Hälfte der Gehaltssteigerungen in der Privatwirtschaft ausmachte.
Selbst ein vollständiger Ausgleich der verminderten Kaufkraft in der Besoldung und Versorgung hat der Dienstherr in der Vergangenheit nicht vorgenommen, obwohl dies der Alimentationsgrundsatz gebietet (vgl. die einfachrechtliche Konkretisierung dieses Grundsatzes in § 14 BBesG). Im Vergleich zur Steigerung der Lebenshaltungskosten um 19,73 % bleiben die Gehaltssteigerungen mit 18,13 % um 1,6 %- Punkte zurück. Der hierdurch bereits jetzt eingetretene Rechtsverstoß würde durch die geplanten Kürzungen noch gravierender.
III.
Auch im Vergleich zu den Steuereinnahmen, also der Finanzkraft des Landes, sind die weiteren Gehaltskürzungen nicht zu rechtfertigen.
Die Gesamtsteuereinnahmen des Landes sind 2002 gegenüber 1992 um 20,99 % gestiegen. Die durchschnittliche jährliche Steigerung der Steuereinnahmen betrug damit 2,01 % und lag erheblich über der durchschnittlichen Steigerung der R-Besoldung von 1,81 %.
Eine überzeugende Begründung für die Unausweichlichkeit der Besoldungsabsenkung ist damit nicht gegeben.
Die punktuell im Jahr 2003 eingebrochenen Steuern werden schon durch die in der Vergangenheit gegenüber den Steuereinnahmen zurückgebliebenen Besoldungserhöhungen weitgehend abgefangen. Im Übrigen hat sich das Steueraufkommen nach den Veröffentlichungen der Landesregierung in den letzten Monaten erholt; mit einer Konjunkturbelebung und einem weiteren Anstieg des Steueraufkommens ist zu rechnen.
Dem Deutschen Richterbund – Landesverband NRW – ist deshalb unverständlich, dass der Gesetzentwurf des Landes Nordrhein-Westfalen die Absenkung der Alimentation durch Kürzung der Sonderzahlung nicht einmal befristet, um einer positiven Entwicklung flexibel Rechnung tragen zu können.
Der Deutsche Richterbund beanstandet deshalb ausdrücklich das Fehlen einer Besserungsklausel, wie sie in den Gesetzesentwürfen anderer Länder vorgesehen ist.
Die notwendigen Reformen müssen aus der Sicht des Deutschen Richterbundes – Landesverband NRW - bei den Staatsaufgaben ansetzen und nicht bei den Gehältern der Beamten und Richter. Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - hat im letzten Monat für den Bereich der Justiz Vorschläge dafür gemacht.
IV.
Auch die vorgesehene „soziale Staffelung“ ist rechtswidrig und damit abzulehnen.
Die bisherigen Regelungen des bundesrechtlichen Sonderzuwendungsgesetzes und auch die Vorgängerbestimmungen der Weihnachtszuwendungsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen haben eine „soziale Staffelung“ der Zahlung der Sonderzuwendung nach der Laufbahnzugehörigkeit nicht vorgesehen; alle Bediensteten des Bundes und der Länder wurden insoweit gleich behandelt.
Diese „soziale Staffelung“, die für den gehobenen und höheren Dienst, also auch für die Richter und Staatsanwälte eine stärkere Absenkung der Jahresgesamt- Alimentation mit sich bringt als bei den anderen Laufbahngruppen, ist unter Berücksichtigung der Besoldungsstruktur verfassungsrechtlich nicht zu halten.
Das Grundgesetz gebietet nämlich, dass die Besoldung der Beamten und Richter amtsangemessen zu erfolgen hat, also der unterschiedlichen Verantwortung und Wertigkeit der Ämter, wie sie in der Ämterzuordnung nach dem Bundesbesoldungsgesetz zum Ausdruck kommt, Rechnung tragen muß ( Art. 33 Abs. 5 GG ).
Eine „ soziale Staffelung“ von Teilen der jährlichen Gesamtalimentation – hierzu zählt zweifelsohne die Sonderzuwendung - nach der Laufbahnzugehörigkeit ist verfassungsrechtlich Neuland und vom bisherigen Besoldungs- Gesetzgeber auch noch nie praktiziert worden. Nicht zu verwechseln sind damit die unterschiedlichen periodischen Besoldungsanpassungen, die lediglich in zeitlicher Hinsicht bei bestimmten Laufbahnämtern vorgezogen erfolgten, ohne aber das Besoldungsgefüge insgesamt unterschiedlich neu zu ordnen.
Gerade dies geschieht aber in Nordrhein-Westfalen mit der geplanten „sozialen Staffelung“ bei der Sonderzuwendung, wie sie offenbar in den anderen Ländern nicht vorgesehen ist.
Die Einkommen in den verschiedenen Laufbahngruppen nähern sich seit längerem deutlich an. Das besoldungsrechtliche Abstandsgebot wird mehr und mehr aufgeweicht, wie sowohl die Index-Zahlen für die Jahre 1977 und 2002 als auch die direkten Vergleiche belegen.
Im direkten Vergleich betrug der Abstand der Besoldungsgruppe A 8 zur Besoldungsgruppe R 1 im Jahr 1977 84 % und im Jahr 2002 68,4 %.
Dieser Abstand verringerte sich durch die geplante sozial gestaffelte Sonderzuwendung ( Weihnachtsgeld ) auf aktuell 67 %.
Die Landesregierung nimmt damit einen Eingriff in das Besoldungsgefüge vor, der von der Öffnungsklausel nicht gedeckt ist und nur dem weiterhin hierfür zuständigen Bundes- Besoldungsgesetzgeber obliegt.
Der Gesetzentwurf ist damit insoweit verfassungswidrig.
V.
Die vorgesehen Befristung in Art. VIII Abs. 3 des Gesetzentwurfs, der unter Berufung auf den Bericht der Regierungskommission “Zukunft des Öffentlichen Dienstes – Öffentlicher Dienst der Zukunft“ ( sog. Bull- Kommission ) erfolgt, hält der Deutsche Richterbund – Landesverband NRW - bei einem Besoldungsgesetz für sachlich verfehlt. Eine solche Befristung hat die Wirkung eines „Etikettenschwindels“, weil bei einem Außerkrafttreten aufgrund einer Befristung des Gesetzes die Sonderzahlung ab dem 1.12. 2008 vollständig entfällt. Das ist aber sicherlich nicht gewollt. Der eigentliche Zweck dieser Befristung ist deshalb völlig unklar.
VI.
Die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes über die Gewährung einer Sonderzahlung an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger ist demnach insgesamt rechtlich zu beanstanden. Die Begründungen tragen nicht.
Die Beamten und Richter werden nach dem Geist des Gesetzes als Bittsteller des Dienstherrn behandelt, die willkürlichen Sparmaßnahmen unterworfen werden können. Damit wird ihre verfassungsrechtliche Bedeutung vollständig mißachtet. Beamte und Richter tragen vielmehr aufgrund ihrer Ausbildung, Persönlichkeit und ihrer Pflichterfüllung zum Nutzen des ganzen Volkes wesentlich zum Erfolg des demokratischen Rechtsstaates in der Bundesrepublik Deutschland bei. Dies wird nunmehr gefährdet, indem ihre Rechte mißachtet werden.
Die Begründungen des Gesetzesentwurfs sind tatsächlich auch nur vorgeschoben, um den eigentlichen Zweck des Gesetzes zu kaschieren. Dieser liegt nicht darin, eine gegenwärtige Haushaltskrise zu überwinden, sondern ist in dem Wunsch der Politik begründet, durch Kürzungen im größten Ausgabenblock des Landeshaushalts – also den Aufwendungen für Personal – Gestaltungsmöglichkeiten an anderer Stelle zu schaffen. Dabei wird jedoch verkannt, dass diese Folge für den Landeshaushalt das Ergebnis einer verfassungsrechtlichen Kompetenzregelung zwischen dem Bund und den Ländern ist. Diese hat dazu geführt, dass im Regelfall den Ländern die – kostenträchtige - Verwaltungskompetenz zugewiesen worden ist, während die Gesetzgebungskompetenz des Bundes immer stärkeres Gewicht erlangt hat. Der Bund hat wiederum – insbesondere auch im Justizbereich – bei seinen Gesetzesvorhaben in der Vergangenheit Kostenfolgen für die Länder zu wenig beachtet.
Eine Korrektur dieser Fehlentwicklung kann nicht durch eine rechtswidrige und unangemessene Gehaltskürzung bei den Beamten und Richtern erfolgen.