Richterinnen und Richter in NRW - selbstbewusst und unabhängig? Vortrag der Landesvorsitzenden Roswitha Müller-Piepenkötter beim Fachgespräch der Grünen im Landtag NRW am 25.02.2005
Die Grünen im Landtag NRW
Fachgespräch am 25. Februar 2005
Welche Justiz brauchen wir im zusammenwachsenden Europa?
Roswitha Müller-Piepenkötter:
Richterinnen und Richter in NRW - selbstbewusst und unabhängig?
Die mir durch die Veranstalter gestellte Frage, ob die Richterinnen und Richter in Nordrhein-Westfalen unabhängig und selbstbewusst seien, kann ich eigentlich kurz und knapp beantworten: Ja, das sind sie.
Diese Antwort ist auch nicht aus der Luft gegriffen oder aus grandioser Selbstüberschätzung entstanden, sondern belegbar. In internationalen Vergleichen der Wirtschaftskraft, der Bildung usw. schneidet Deutschland, wie wir alle wissen, leider häufig schlecht ab. Das Gegenteil gilt aber Gott sei Dank für die Justiz. Ob im "Index of Economic Freedom" der Heritage Foundation in Washington, dem "Annual Report Economic Freedom of the World" des kanadischen Fraser Instituts, dem "Global Competitiveness Report" des Genfer World Economic Forum oder dem "World Competitiveness Yearbook" des International Insititute for Manangement Development aus Lausanne, überall rangiert Deutschland hinsichtlich der Wirtschafts- und Anziehungskraft nur im Mittelfeld und muss, je nach Ranking, 10 bis 20 Staaten den Vortritt lassen. Ganz anders bei den Fragen nach Rechtssicherheit, Sicherheit der Verträge und Eigentumsschutz - dank unabhängiger und hochprofessionell arbeitender Gerichte. Zu Recht sprechen süddeutsche, Zeit, Frankfurter Allgemeine und Handelsblatt übereinstimmend vom "Standortfaktor Recht" oder "Standortfaktor Justiz".
Auch wenn man die Kriterien des Ministerkomitees des Europarats von 1994 und des Richterstatuts der vom Europarat 1998 einberufenen Versammlung einzeln durchgeht, kann sich Deutschland im europäischen Vergleich durchaus sehen lassen.
Aber auch in der Justiz in NRW ist natürlich nicht alles heile Welt. Auch hier gibt es Probleme: Wir sollten aber festhalten, dass wir von einem hohen Niveau richterlicher Unabhängigkeit aus diskutieren. Und von diesem Niveau aus ist zu fragen: Wo sind Mängel und was kann man noch verbessern, wo gibt es vor allem Gefährdungen des erreichten Standards.
Richterliche Unabhängigkeit ist kein Privileg der Richterschaft. Das kann man in und außerhalb der Justiz nicht oft genug betonen.
Für Richter wie für alle im öffentlichen Dienst Tätigen gilt: Statusfragen, dienstliche Anforderungen und Sonderrechte sind niemals persönliche Privilegien der einzelnen Person. Sie dienen dem Zweck der bestmöglichen staatlichen Aufgabenerfüllung (vgl. Schmidt-Jortzig NJW 1991, 2377 ff.).
Ausgangspunkt für die Frage nach der Verwirklichung der richterlichen Unabhängigkeit muss deshalb die Aufgabenerfüllung sein: Was ist objektiv verfassungsrechtlich die Richteraufgabe in unserem Staat? Wie ist die Stellung der Justiz im Gefüge der Staatsgewalten, welche Abhängigkeiten bestehen nach dem System des Grundgesetzes? Welche sind entstanden, obwohl vom Grundgesetz nicht so gewollt?
Aufgabe der Gerichte ist es „Recht zu sprechen“ und zwar „im Namen des Volkes“.
Die in Art. 97 GG garantierte richterliche Unabhängigkeit bezweckt im Sinne der Erfüllung dieser Aufgabe die Sicherung der Objektivität der Rechtsprechung durch die Neutralität des Richters (Achterberg NJW 1985, 3041 ff.) als wesentliche Grundlage für Rechtssicherheit und Rechtsfrieden.
Dass die Rechtsprechung, wie in den Verfahrensordnungen (z.B. § 311 ZPO, 268 StPO) festgelegt, "Im Namen des Volkes" geschieht, ist Ausfluss des Demokratieprinzips. Art 20 GG bestimmt dann, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Grundlage des Gewaltenteilungsprinzips ist eine Machtbegrenzung, die staatliche Gewalt soll nicht ungeteilt in einer Hand liegen, dadurch soll dem Missbrauch staatlicher Gewalt vorgebeugt werden (Herzog, Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 20 V Rdn. 2, 3). Art. 20 GG deutet nach seinem Wortlaut auf eine klare Trennung der Gewalten hin.
Aber: Ohne auf die Verästelungen der rechtstheoretischen Begründung des parlamentarischen Regierungssystems, wie wir es in Deutschland und Europa kennen, einzugehen, muss man festhalten, dass diese Trennung nicht klar durchgehalten ist, sondern vielfache Verschränkungen bestehen. eine strikte Trennung wäre in der Demokratie theoretisch wohl auch nur hinsichtlich der Besetzung der Funktionen möglich und da auch nur, wenn die Vertreter aller drei Organe in unmittelbarer Wahl vom Volk gewählt würden (vgl. Herzog a.a. O. Rdn. 20 f., 25 f.). Auch dann würde es aber noch Verschränkungen geben, weil alle Teile der Staatsgewalt aus einem Staatshaushalt finanziert werden müssen.
Das System des Grundgesetzes ist nicht auf strikte Trennung sondern auf eine gegenseitige Kontrolle der drei Zweige der Staatsgewalt angelegt.
Die sich daraus ergebenden Abhängigkeiten müssen einordnet und überprüft werden. Nur so kann die Grundlage für die Abwehr unzulässiger Einflüsse geschaffen werden.
Das kann ich hier nur an einigen neuralgischen Punkten und nur für die Justiz anreißen.
Obwohl die hohe Bedeutung der richterlichen Unabhängigkeit als eins der wesentlichen Prinzipien der Staatsordnung allgemein anerkannt ist, drohen Eingriffe von verschiedenen Seiten: von anderen Trägern öffentlicher Gewalt, von den Prozessbeteiligten, von gesellschaftlichen Kräften, insbesondere den politischen Parteien, der Presse und Verbänden (Achterberg a.a.O.). Oft entpuppen sich auch einfach Gewöhnung, Wachsamkeitsnachlassen oder Vertrauensseligkeit als subtile Gefahrenquelle (Schmidt-Jortzig a.a.O.)
Das Augenmerk liegt bei der Diskussion um eine Förderung der richterlichen Unabhängigkeit zumeist auf der Bestellung der Richter und Richterinnen, ihrer Ernennung und „Beförderung“. Dies ist aber nur ein Element, das nicht überbewertet werden sollte. Man könnte sogar durchaus fragen, ob sie überhaupt das im Moment wichtigste Element ist, wenn man die Einsparungen bei der sächlichen und personellen Ausstattung der Justiz und die Diskussionen um neue Steuerungsmodelle und eine sog. große Justizreform, die letztlich nur Einsparungen ermöglichen sollen, im Auge hat.
Das adäquate Verfahren der Richterbestellung ist aber jedenfalls eine der Grundvoraussetzungen für die Gewährleistung richterlicher Unabhängigkeit.
Daneben gibt es aber weitere für die Sicherung der neutralen Aufgabenerfüllung der Rechtsprechung wesentliche Punkte, die auf keinen Fall vernachlässigt werden dürfen: die Ausbildung der Richter, die Ausgestaltung des Dienstverhältnisses (Stichworte Versetzbarkeit, Dienstaufsicht, Beurteilungen), die Ausstattung der Gerichte (Personal, Literatur, Informationsmedien), die Handlungsfreiräume der Richter und ihre Beschränkungen.
Erstens: Die Personalauswahl, Ernennung, Übertragung von Richterämtern.
Art. 33 GG gilt auch für Richter. Die Personalauswahl hat nach der Verfassung allein nach „Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung" zu erfolgen. Dem Geist des Grundgesetzes und der darin vorgesehenen Verteilung der staatlichen Gewalt auf die drei Teile Legislative, Exekutive und Judikative, die auf vielfältige Weise miteinander verbunden sind und so gewollt sind, dass keine omnipotent wird, entspricht es ganz sicher nicht, dass in Nordrhein-Westfalen die Exekutive in Gestalt des Justizministers die Entscheidung über die Übertragung eines Richteramtes ganz allein trifft.
Genauso wenig würde es wohl dem Ausgleich der Gewalten entsprechen, wenn Richter allein über Ernennung und Übertragung von Richterämtern entscheiden.
Viele Länder haben Richterwahlausschüsse. Dass ein solcher in den Bestellungsvorgang eingebaut werden kann, ist im Grundgesetz festgelegt. Dabei ist aber zu betonen, dass damirt nicht neue Einflussmöglichkeiten auf die Richterberufung und vielleicht gar auf eine durch die Personalauswahl vermittelte Linie der Rechtsprechung eröffnet werden sollte, sondern im Gegenteil eine Abschirmung vor solchen Versuchen geschaffen werden, also die richterliche Unabhängigkeit gestärkt werden sollte (Schmidt-Jortzig, a.a.O.).
Bei der konkreten Handhabung und in der Diskussion aber hat man bisweilen den Eindruck, als verrutsche diese Priorität deutlich. Das zeigt das Beispiel des Richterwahlausschusses des Bundes, das zeigen aber auch Diskussionen um die Zusammensetzung von Richterwahlausschüssen und etwa die Veränderung der Zusammensetzung in Schleswig-Holstein. Jedem Versuch, über eine bestimmte Gestaltung der Richterberufung auch die bisher parteipolitisch ziemlich widerstandsfähige Rechtsprechung irgendwie stärker in den Griff zu bekommen, muss eine eindeutige Absage erteilt werden.
Es muss vielmehr ein Verfahren gefunden werden, das eine parteipolitische Unabhängigkeit sicherstellt. Ein solches Verfahren scheint am besten durch bestimmenden Einfluss aller drei Gewalten auf die Besetzung von Richterstellen möglich und es setzt eine starke Beteiligung der Richterschaft voraus. Dazu ist festzuhalten, dass es nach der Verfassung keineswegs zwingend ist, dass in einem Richterwahlausschuss die Parlamentspolitiker den ausschlaggebenden Einfluss haben müssten. Demokratisch hinreichend legitimierbar zur Entscheidung sind ebenso die Vertreter der Regierungsseite und der Richterschaft. Dass ihre Legitimation mittelbar erfolgt, ist verfassungsrechtlich irrelevant. Zur Abschirmung gegen parteipolitische Einflüsse ist eine bestimmende Mitwirkung der Richterschaft auch von der institutionellen Garantie richterlicher Unabhängigkeit gedeckt (Schmidt-Jortzig a.a.O.).
Ich darf den früheren Bundesjustizminister Schmidt-Jortzig zitieren, der einmal geschrieben hat: "Die Möglichkeit einer Alleinentscheidung der Parlamentspolitiker im Richterwahlausschuss wird nicht dadurch besser, dass man Quoren einführt, die regelmäßig zu einer „Koalition“ zwingen, denn im Wege des „politischen Deals" dürfte nur per Zufall etwas herauskommen, was tatsächlich die politische Unabhängigkeit der Richter stärkt." (a.a.O.)
In einem Flächenstaat wie Nordrhein-Westfalen ist angesichts der hohen Zahl der jährlich zu ernennenden Richter auch die Handhabbarkeit des Verfahrens zu berücksichtigen. Ein Verfahren der einvernehmlichen Entscheidung durch Präsidialrat und Justizminister mit Letztentscheidung durch einen Richterwahlausschuss unter Beteiligung des Parlaments bei unauflösbarer Divergenz, wie etwa in Baden-Württemberg, erscheint hier praktikabel.
Als zweite Säule der richterlichen Unabhängigkeit ist die Ausgestaltung des Dienstverhältnisses zu nennen.
Hinsichtlich der konkreten Dienstaufsicht und möglicher dienstaufsichtlicher Maßnahmen, die es natürlich auch im richterlichen Bereich geben muss, um die staatliche Aufgabenerfüllung sicher zu stellen, bestehen m.E. noch die geringsten Probleme, weil hier wirksamer Rechtsschutz möglich ist und es eine fein ziselierte Rechtsprechung zu den Grenzen zulässiger Maßnahmen gibt.
Ein großes Problem ist aber die dienstliche Beurteilung. Da diese natürlich auch die richterliche Spruchtätigkeit umfassen muss, wenn sie einigen Sinn machen soll, besteht hier die ständige Gefahr eines Eingriffs. Zahlreiche Entscheidungen der Richterdienstgerichte belegen die Problematik. Ich will das jetzt nicht vertiefen, aber im Ergebnis wird man nicht um Beurteilungen in irgendeiner Form herumkommen, so lange man unterschiedliche Richterämter aufrecht erhält. Darüber kann man reden, aber da unser Rechtsstaatsverständnis auch die Überprüfbarkeit richterlicher Entscheidungen verlangt, wird es einen Instanzenzug und damit verschiedene Richterämter geben müssen. Da wir auch nicht im unvorbelasteten Raum ohne historische Vorgaben diskutieren können, wäre das zur Zeit wohl auch eine eher theoretische Diskussion. Vielleicht können wir sie in 10 Jahren mit einem etwas realistischeren Hintergrund führen
Ganz aktuell ist aber die Frage der Versetzbarkeit. Hier wird im Rahmen der Diskussion um die sog. große Justizreform leichtfertig eine der tragenden Säulen richterlicher Unabhängigkeit , die in Art. 97 Abs. 2 GG festgeschriebene Unversetzbarkeit, zur Disposition gestellt. Zur Begründung dient die Behauptung, anders Engpässe, die in der einen oder anderen Gerichtsbarkeit immer mal wieder auftreten, nicht beseitigen zu können. Zunächst einmal ist festzuhalten, dass diese im Bundesrat aufgestellte Behauptung nicht zutrifft. In NRW sind solche Engpässe noch immer durch Abordnungen aufgefangen worden. Die Diskussion über diesen Punkt muss sofort beendet werden, denn eine Versetzbarkeit über die bestehenden Möglichkeiten hinaus kann immer als Disziplinierungsmaßnahme missbraucht werden, unabhängig davon, wer darüber entscheidet, und würde damit die richterliche Unabhängigkeit entscheidend beeinträchtigen.
Wenn man von Europa spricht, sollte man sich auch in diesem Punkt einmal in Europa umschauen. Die Franzosen haben deutlich weniger Vertrauen in die Unabhängigkeit ihrer Richter als die Bevölkerung in Deutschland, was sicher auch darauf zurückzuführen ist, dass Richter in Frankreich bei Unbequemlichkeit ohne weiteres versetzt werden können, z.B. von der beliebten Hauptstadt Paris in die Provinz.
Drittens ist zu nennen die Ausstattung der Gerichte.
Es ist einhellige Auffassung, dass zur unabhängigen Justiz die aufgabenadäquate Ausstattung gehört (Schmidt-Jortzig a.a.O.).
Eine Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit im Sinne der Wahrnehmung der Rechtsprechungsaufgabe kann auch dadurch erfolgen, dass der Justiz die dafür erforderlichen Mittel nicht zur Verfügung gestellt werden.
Wie stark die Entscheidungsfähigkeit der Gerichte von ihrer materiellen Ausstattung abhängt, zeigt das Beispiel Italien. Die Berliner Zeitung (11.03.2004) berichtete darüber, dass den Gerichten dort das Geld für Kopierpapier, Stenografen und Dolmetscher fehlt, so dass als Dolmetscher im Gerichtssaal anwesende Zuhörer oder im benachbarten Chinarestaurant rekrutierte Angestellte eingesetzt werden, was offenbar nicht selten zur Unbrauchbarkeit der Übersetzung führt.
Dies ist aber kein italienisches Problem. Auch deutsche Gerichte müssen unzureichende Ausstattung mit Sachmaterial und Personal feststellen. Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg stellte fest, dass ein Asylbewerber in seinen Grundrechten verletzt war, weil das Verfahren wegen unzureichender Personalausstattung des Verwaltungsgerichts nicht gefördert werden konnte. Und auch aus NRW kennen wir die Aufhebung von Haftbefehlen, weil Ermittlungsverfahren wegen Personalengpässen nicht ausreichend gefördert werden konnten.
Selbst der Chief Justice des US-Supreme Court musste in seinem Jahresbericht 2004 eine "Crisis" seines Budgets beklagen.
Hier zeigt sich die Problematik der Verschränkung der Gewalten besonders deutlich. Natürlich muss der Haushalt des Landes vom Parlament aufgestellt werden; das ist seine vornehmste Aufgabe. Natürlich kann auch die Justiz nicht außerhalb der wirtschaftlichen Realität über Mittel verfügen. Aber wie weit der Haushaltsgesetzgeber in der Kürzung der Mittel für die Justiz frei oder durch die Vorgaben des Grundgesetzes eingeschränkt ist, darüber weigern sich Politiker und Regierung nach meinem Eindruck überhaupt nachzudenken.
Hinzukommt auch hier ein Übergewicht der Exekutive. Die Haushaltsentscheidung wird weitgehend von der Regierung, namentlich dem Finanzminister, vorher bestimmt. Der Einfluss der Gerichte und Staatsanwaltschaften ist nahe Null. Ihre Anmeldungen werden auf mehreren Stufen gefiltert und im Justizministerium an die Haushaltsvorgaben des Finanzministers angepasst. Richter und Staatsanwälte, Gerichte und Staatsanwaltschaften kommen gegenüber dem Parlament nicht bzw. nur sehr eingeschränkt zu Wort und haben keine Möglichkeit, die Anforderungen der Verfassung durchzusetzen. Sie können zwar. wie dargestellt, in Entscheidungen die unzureichende Ausstattung der Gerichte feststellen. Im Ergebnis bleibt das aber wirkungslos.
Viertens: die Gerichte müssen rechtlich und tatsächlich in der Lage sein, den rechtsstaatlich gebotenen Weg der Sachverhaltsaufklärung und Rechtsfindung uneingeschränkt zu gehen.
Der rechtliche Handlungsrahmen der Gerichte etwa hinsichtlich der Entscheidung, wo welche Ermittlungsmaßnahmen, welche Aufklärungsmaßnahmen, Ortstermine Dienstreisen usw. erforderlich sind, scheint bei uns unangetastet zu sein.
Aber auch hier gibt es verborgene Versuche der Einflussnahme über die Kostenkontrolle im Rahmen einer Kosten-Leistungs-Rechnung. Ein Beispiel für die Gefahren zeigt gerade im letzten Jahr das Gutachten des Landesrechnungshofes zu den Kosten in Betreuungsverfahren. Der Landesrechnungshof ermittelte nicht nur die Kosten der Betreuer, sondern auch die des gerichtlichen Verfahrens, insbesondere Sachverständigenkosten. Er schlug als kostengünstigere Verfahren die Einholung amtsärztlicher Stellungnahmen statt Gutachten und die Verwendung älterer Atteste vor und forderte den Justizminister auf, über die Maßnahmen zur Senkung dieser Kosten zu berichten. Als daraufhin einzelne Betreuungsrichter aufgefordert wurden, über die von ihnen ergriffenen Maßnahmen zu berichten, war die Grenze zum Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit eindeutig überschritten.
Natürlich müssen auch Richter schonend mit den Haushaltsmitteln umgehen. Ich will auch nicht bestreiten, dass in dieser Hinsicht in der Vergangenheit wenig nachgedacht wurde. Aber solche Überlegungen können und dürfen immer nur nachrangig im Rahmen des rechtsstaatlich im Einzelfall Gebotenen eine Rolle spielen. Und es kann nur von den Beteiligten im Einzelfall entscheiden werden, was an Aufklärung notwendig ist. Jede konkrete Einflussnahme beeinträchtigt die Unabhängigkeit der Rechtsprechung.
Fünftens: Neben diesen Einflüssen sind auch Versuche der Einflussnahme aus Politik und Verbänden zu verzeichnen. so versucht der BdK in letzter Zeit massiv durch Pressearbeit auf die Handhabung der Anordnung von Untersuchungshaft und das Strafmaß Einfluss zu nehmen.
Solche Versuche muss ein Richter/eine Richterin aushalten. Ein wesentliches Essential richterlicher Unabhängigkeit liegt damit in der Person des Richters/der Richterin selbst. Er/sie ist in erster Linie für neutrale und rechtsstaatliche Entscheidung verantwortlich. Die adäquate Ausbildung ist dafür Voraussetzung.
Denn natürlich sind immer auch irgendwie individuelles Vorverständnis, gesellschaftliche Gesamtbefindlichkeit und politisch-soziale Zielvorstellung mit wirksam. Aber der Richter darf in solchen Momenten niemals individuellen, eigenen Vorstellungen und Mutmaßungen oder dem Zeitgeist nachgeben. Er hat die maßgebenden Entscheidungslinien lege artis, mit Hilfe strenger Methodik aus der Gesamtrechtsordnung zu entwickeln und muss darüber in der Begründung Rechenschaft geben(Schmidt-Jortzig a.a.O.). Eine sorgfältige und umfassende Ausbildung ist deshalb unerlässliche Voraussetzung für die rechtsstaatliche Gediegenheit der gerichtlichen Schutzgewährung.
Aus allem können einige Forderungen für die Zukunft der Justiz hergeleitet werden.
Ich vermeide den Begriff Europafähigkeit, weil sich insoweit keine speziellen Fragen ergeben. Eine nach rechtsstaatlichen Gesichtspunkten organisierte, ausgestattete und arbeitende Justiz wird auch europafähig sein. Die völlige Gleichheit der Organisation und der Verfahren in allen europäischen Staaten ist aus meiner Sicht dafür nicht erforderlich. Die Vereinigten Staaten von Amerika halten seit 200 Jahren unterschiedliche Gerichtsstrukturen in den Einzelstaaten aus.
Ich nenne als Forderungen:
- Eindämmung der Übermacht der Exekutive bei den Entscheidungen für die Justiz und Herstellung einer Balance der Gewichte der drei Staatsgewalten,
- Änderung des Verfahrens der Besetzung von Richter- und Staatsanwaltstellen, Stärkung der Präsidialräte und Einbindung des Parlaments,
- Stärkung der Beteiligungsrechte der Richter bei der Aufstellung des Haushalts gegenüber dem Finanzminister und dem Parlament,
- Stärkung der Beteiligungsrechte der Richter bei der Organisation der Gerichte zur Sicherstellung der unabhängigen Rechtsprechung,
- Beibehaltung der umfassenden rechtstheoretischen und Stärkung der rechtspraktischen Ausbildung für Richter bei einer Fortentwicklung der Juristenausbildung.