10 Punkte aus der Praxis - Vorschläge des Deutschen Richterbundes (Landesverband NRW) zur Verbesserung der Effektivität in der Justiz
10 Punkte aus der Praxis
Vorschläge des Deutschen Richterbundes – Landesverband NRW -
zur Verbesserung der Effektivität in der Justiz
Die Ressourcen der Justiz sind knapp und zur Zeit knapper denn je. Die Landesregierung hat in den sog. "Düsseldorfer Signalen" angekündigt, 6,5 % der Stellen einzusparen - in der Justiz des Landes wären das etwa 2.000 Stellen.
In dieser Situation erscheint es wieder einmal erforderlich, auf die gesetzlichen Aufgaben und die Leistungen der Justiz hinzuweisen. Im Jahr 2001 haben 3.672 Richter an Amts-, Land- und Oberlandesgerichten 287.465 erstinstanzliche Verfahren, Berufungen und Revisionen in Strafsachen, 471.873 Zivilsachen und 146.029 Familiensachen (erstinstanzliche Verfahren und Berufungen) erledigt. Hinzukamen noch Beschwerdeverfahren und die Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit wie Handelsregister, Grundbuch usw. insbesondere 270.902 Betreuungen, Vormundschaften und Pflegschaften. Diese Zahlen lassen sich vergleichbar bei den Staatsanwaltschaften, der Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit fortsetzen.
Die Aufgaben der Staatsanwaltschaften und Gerichte sind nicht nur gesetzlich vorgegeben, sie sind auch für den Wirtschaftsstandort von entscheidender Bedeutung. Nicht nur die Strafverfolgung, sondern auch die zügige und gerechte Durchsetzbarkeit zivilrechtlicher Forderungen ist Voraussetzung für ein geordnetes, fruchtbares Wirtschaftsleben.
Der Deutsche Richterbund - Landesverband Nordrhein-Westfalen - verkennt keineswegs, dass auch die Justiz wirtschaftliche Umstände berücksichtigen und Verfahren optimieren und eine Aufgabenkritik vornehmen muss. Seit vielen Jahren erarbeitet deshalb der Deutsche Richterbund Vorschläge, um eine nachhaltige Entlastung der Justiz zu bewirken. Die mit dem Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Justizmodernisierung angestrebten Änderungen sind – soweit sie befürwortet werden können - auch in ihrer Gesamtheit nicht ausreichend, um die gerichtlichen Verfahren im gewünschten Umfang zu optimieren. Eine Aufgabenkritik lassen sie ganz vermissen. Die Politiker müssen klar sagen, dass auch die Justiz unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen nicht alles leisten kann, was wünschenswert ist. Um die Funktionsfähigkeit der Justiz für die vom Grundgesetz gestellten Aufgaben sicherzustellen, sind Arbeitsabläufe zu optimieren, es müssen aber auch der Zugang zu den Gerichten und die Organisation der Verfahren auf das Notwendige beschränkt und Missbrauch ausgeschlossen werden.
Folgende Maßnahmen hält der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - für geboten, um zu einer nachhaltigen Verbesserung zu gelangen:
I. Zivil- und Familienverfahren - Gerichtskosten, Prozesskostenhilfe
Die Zivilgerichtsbarkeit arbeitet aufs Ganze gesehen weitgehend kostendeckend. Das gilt aber nicht für die Verfahren, an denen Bund, Länder und Gemeinden oder sonstige öffentlichrechtliche Körperschaften beteiligt sind oder in denen Prozesskostenhilfe zu gewähren ist.
In den vergangenen Jahren musste der Haushaltsansatz für Aufwendungen im Rahmen der Prozesskostenhilfe stetig erhöht werden. Im Haushaltsansatz des Jahres 1995 wurden die Gebühren und Auslagen der Rechtsanwälte im Rahmen der Prozesskostenhilfe einschließlich der außergerichtlichen Beratungshilfe mit 63,91 Mio. € (bei erwarteten Rückflüssen aus Ratenzahlungen von 15,5 Mio. € ) veranschlagt. Im Haushalt 2003 sind es bereits 97,78 Mio. € bei erwarteten Rückflüssen von 23,17 Mio. €. Tatsächlich entstehen noch weit höhere Kosten, weil der bei Gericht selbst verursachte Aufwand und Einnahmeausfälle aus Gerichtsgebühren noch nicht eingerechnet sind.
Dieser Anstieg der Aufwendungen für Prozesskostenhilfe ist nur zum Teil in der schlechten konjunkturellen Lage begründet. Dies ergibt sich auch aus einem Vergleich mit den Aufwendungen im Rahmen der Sozialhilfe. Im Jahr 1995 beliefen sich die Gesamtausgaben für die Sozialhilfe auf 7,07 Mrd. € und fielen nach Einführung der Pflegeversicherung auf 5,81 Mrd. € ( 1997 ) ab. In den Folgejahren verliefen sie stabil ( Jahr 2001: 5,98 ). Der Vergleich lässt nur den Schluss zu, dass es bei der Prozesskostenhilfe strukturelle Probleme gibt, die es zu lösen gilt.
Prozesskostenhilfe ist unabdingbar, um für jedermann den gleichen Zugang zu den Gerichten zu gewährleisten. Sie ist aber auch nur in den Fällen gerechtfertigt, in denen derjenige, der einen Prozess selbst zu finanzieren hat, unter Abwägung der Chancen und Risiken und des zu erwartenden wirtschaftlichen Erfolges selbst einen Prozess anstrengen würde.
1) Die Prüfung der Mutwilligkeit im Prozesskostenhilfeverfahren ist zu verstärken.
Die Praxis berichtet immer wieder davon, dass von Parteien, denen Prozesskostenhilfe gewährt worden ist, Prozesse geführt werden, auf die sich eine Partei, die den Prozess selbst zu finanzieren hätte, nicht einlassen würde. So werden etwa wegen geringer Beträge und bei fraglicher Beweisaussicht teure Sachverständigengutachten gefordert. Es gibt deshalb in der Praxis eine faktische Ungleichbehandlung zugunsten der Parteien mit Prozesskostenhilfe. Der Deutsche Richterbund – Landesverband NRW - verkennt nicht, dass bereits nach geltendem Recht eine Mutwilligkeitsprüfung vor der Bewilligung von Prozesskostenhilfe stattzufinden hat. Oft fehlen dafür aber die meist vom Gegner vorzutragenden Anhaltspunkte (vgl. dazu I.2). Auch wird Mutwilligkeit mangels gesetzlicher Definition von den Gerichten sehr eng ausgelegt und weitgehend auf Rechtsmissbrauch beschränkt, wirtschaftliche Erwägungen der Durchsetzbarkeit und des Verhältnisses zwischen Streitwert und Kosten kommen nicht ausreichend zum Tragen. Der Deutsche Richterbund - Landesverband Nordrhein-Westfalen - plädiert deshalb dafür, erneut - in Anlehnung an § 114 Abs. 1 Satz 2 ZPO a.F. - eine Legaldefinition in das Gesetz aufzunehmen, die die Grenzen der Mutwilligkeit weiter fasst. Sie könnte etwa wie folgt lauten: "Die Rechtsverfolgung ist mutwillig, wenn eine nicht hilfsbedürftige Partei bei verständiger Würdigung der Prozessaussichten und des möglichen wirtschaftlichen Erfolges ihre Rechte nicht in gleicher Weise verfolgen würde".
Durch eine derartige Legaldefinition würde die Frage nach der Wirtschaftlichkeit des Verhaltens einer Partei betont. In der Praxis dürfte dies zu einer Reduzierung der Prozesskostenhilfegewährungen führen.
2) Den Antragsgegner im Prozesskostenhilfeverfahren trifft die Obliegenheit zur Entgegnung. Dies ist kostenrechtlich zu berücksichtigen.
Nach den Erfahrungen der Praxis werden im Prozesskostenhilfebewilligungsverfahren häufig vom Gegner keine Stellungnahmen abgegeben. Dies geschieht erst nach der Bewilligung der Prozesskostenhilfe im Klageverfahren. Es zeigt sich dann oftmals, dass die Klage von vornherein entweder schon dem Grunde, zumindest jedoch der Höhe nach, kaum Erfolgsaussicht hatte.
Dieses Verhalten begründet sich damit, dass das materielle Recht nur in engen Grenzen einen Kostenerstattungsanspruch für dem Gegner entstandene Rechtsverteidigungskosten gewährt. Im Prozesskostenhilfeverfahren selbst ist ein solcher Anspruch nicht vorgesehen ( vgl. § 118 Abs. 1 Satz 4 ZPO ). In den Handbüchern für Rechtsanwälte wird deshalb empfohlen, den Gegner "zur Klage zu reizen", um die Kosten dann über § 91 ZPO abdecken und den eigenen Mandanten damit finanziell entlasten zu können ( so bereits Rinsche, Prozesstaktik Rdn. 4 ). Der fehlende materiell-rechtliche Kostenerstattungsanspruch führt also dazu, dass ein Prozess taktisch angesteuert wird.
Es wird deshalb der Vorschlag unterbreitet, kostenrechtlich einen Anreiz dafür zu bieten, sich bereits im Prozesskostenhilfeverfahren zu äußern. Dies könnte etwa dadurch geschehen, dass nach dem Ermessen des Gerichtes dem Gegner die Kosten auferlegt werden können, wenn er bereits im Prozesskostenhilfeverfahren dem Klageanspruch unschwer hätte begegnen können.
Der Rechtsgedanke des § 93 ZPO würde über eine solche Regelung auf den umgekehrten Fall ausgeweitet: Der Kläger hat über § 93 ZPO - obwohl er den Prozess gewinnt - auch dann die Kosten zu tragen, wenn der Gegner keine Klageveranlassung geboten hat. Dieser Rechtsgedanke könnte dahin ausgeweitet werden, dass der Beklagte – trotz Obsiegens - die Kosten zu tragen hat, wenn er das Klageverfahren durch sein Verhalten (im Bewilligungsverfahren) hätte verhindern können. Ein ähnlicher Rechtsgedanke findet sich auch in § 93 d ZPO wieder, nach dem in Unterhaltsverfahren die verweigerte Auskunft über Einkünfte und Vermögen zu Kostennachteilen führt.
Über eine solche Regelung würde der bisherigen Taktik entgegengewirkt, da die Partei selbst im Fall des Obsiegens mit Kosten belastet werden könnte. Es ist deshalb davon auszugehen, dass dies die Bereitschaft des Gegners, bereits im Prozesskostenhilfeverfahren Stellung zu nehmen, fördert.
Im Gegenzug wäre dann die Möglichkeit eines Kostenerstattungsanspruches im Prozesskostenhilfeverfahren zu schaffen.
3) Die Möglichkeit der ratenfreien Prozesskostenhilfe ist auf Härtefälle zu beschränken.
Parteien, denen Prozesskostenhilfe bewilligt worden ist, müssen keine Gerichtskosten vorstrecken, keine Auslagen für Zeugen und Sachverständige zahlen und auch nicht für die Kosten des eigenen Anwalts aufkommen.
Wirtschaftliche Überlegungen spielen für sie nur dann eine Rolle, wenn vom Gericht Ratenzahlungen angeordnet werden und die Partei damit zumindest mittelbar zur Finanzierung der Kosten herangezogen wird. Im Jahr 2001 musste jedoch in 89 % der Bewilligungen Prozesskostenhilfe ohne jegliche Ratenzahlung gewährt werden.
Der Deutsche Richterbund – Landesverband NRW - hält es für dringend geboten, in diesem Bereich das Kostenbewusstsein zu fördern.
Hierzu ist es erforderlich, die Möglichkeit der Prozesskostenhilfe ohne jede Kostenbeteiligung der Partei grundsätzlich auszuschließen. Eine solche Regelung würde gewährleisten, dass jede Partei schon bei Beginn des Prozesses Überlegungen über dessen Wirtschaftlichkeit anstellt. Die Kostenbeteiligung ist so zu bemessen, dass sie auch von einer Partei bestritten werden kann, die Sozialhilfeleistungen empfängt.
Dass eine solche Kostenbeteiligung auch für diesen Personenkreis zumutbar ist, zeigt ein Vergleich mit der Beratungshilfe. Diese Hilfe des Staates durch Übernahme von anwaltlichen Beratungskosten wird nur den Parteien gewährt, die einen Anspruch auf ratenfreie Prozesskostenhilfe haben. Gleichzeitig hat eine solche Partei dann aber auf Anforderung des Anwalts einen Eigenbeitrag von 10,- € zu leisten (§ 8 BerHG). Nach der gegenwärtigen Rechtslage muss also eine Partei, die einen Streit auf anwaltlichen Rat außerprozessual erledigt, jedenfalls geringe Kosten tragen, während die Partei, die sich zum Prozess entschließt, keinerlei Kosten zu tragen hat. Dieser Wertungswiderspruch ist zu beheben.
Der Deutschen Richterbund - Landesverband NRW - sieht drei Lösungswege, über die eine Kostenbeteiligung der Parteien mit Prozesskostenhilfe erreicht werden kann:
a) Es könnten gesetzliche Mindestraten angeordnet werden, von denen nur in Härtefällen Ausnahmen gemacht werden dürften.
Dieser Weg hat jedoch den Nachteil, dass durch die Festlegung einer gesetzlichen Mindestrate bei der Überwachung der Ratenzahlungen durch den Rechtspfleger erhebliche Mehrarbeit entstehen wird. Allerdings ist davon auszugehen, dass diese Mehrarbeit durch eine Verringerung der Fallzahlen mehr als ausgeglichen wird.
b) Als Alternative kommt eine parallele Lösung zum Beratungshilfegesetz in Betracht, die dem Anwalt die Möglichkeit eröffnet, unmittelbar von dem Mandanten eine geringe zusätzliche Gebühr zu verlangen. Diese Reform könnte bei der bevorstehenden Anhebung der Anwaltsgebühren umgesetzt werden.
c)Schließlich könnte angeordnet werden, dass vor Zustellung des PKH-Gesuchs eine geringe gerichtliche Gebühr erhoben wird. Diese Gebühr könnte ggf. mit Raten verrechnet werden. Dieses Modell hätte den Vorteil, dass nur ein geringer Verwaltungsaufwand entstehen würde.
4) In Angelegenheiten, für die unabhängige Gutachterausschüsse bestehen, ist die Bewilligung von Prozesskostenhilfe von der vorherigen Anrufung des Gutachterausschusses abhängig zu machen.
Die Kammern bieten in verschiedenen Bereichen, z.B. in Bau- und Arzthaftungssachen die Möglichkeit, den Sachverhalt durch unabhängige Gutachter zu klären. Erfahrungsgemäß können in den Verfahren, in denen Gutachterausschüsse angerufen werden, viele Fälle erledigt werden. In derartigen Fällen ist es einer um Prozesskostenhilfe nachsuchenden Partei zumutbar, vorab diesen kostengünstigen Weg zu beschreiten.
Hiermit wäre auch der positive Nebeneffekt verbunden, dass solche vorprozessual eingeholte Gutachten helfen könnten, den Sachverhalt im Prozess schneller zu klären. Sie würden damit den Aufwand des Gerichts vermindern.
5) Die Gerichtskostenfreiheit für Träger öffentlicher Verwaltung ist aufzuheben.
Im Hinblick auf die zutreffende Zuordnung des Aufwandes der öffentlichen Verwaltung im Rahmen moderner Haushaltsführung, insbesondere der Kosten-Leistungs-Rechnung, ist die Gerichtsgebührenbefreiung gemäß § 2 GKG für die öffentliche Hand abzuschaffen. Der vergleichsweise kleine Justizhaushalt finanziert hier in Teilbereichen andere Bereiche der öffentlichen Verwaltung. Durch die Abschaffung der Gerichtskostenfreiheit könnte auch bei diesen Institutionen das Kostenbewusstsein im Hinblick auf Gerichtsverfahren geschärft werden.
II. Rechtsschutzversicherungen
Rechtsschutzversicherungen sind so zu organisieren, dass das Kostenbewusstsein erhalten bleibt.
Im Zusammenhang mit einem fehlenden Kostenbewusstsein der Parteien, sind auch die Rechtsschutzversicherungen zu diskutieren. Führt ein Versicherungsnehmer einen Prozess unter Inanspruchnahme einer derartigen Versicherung, hat er mit keinen Kosten zu rechnen. Ein Großteil der vor den Amtsgerichten geführten Bußgeldverfahren sowie der Zivilverfahren mit verhältnismäßig geringem Streitwert sind nach den Erfahrungen der Praxis darin begründet, dass derart abgesicherte Parteien wirtschaftliche Überlegungen nicht anzustellen brauchen.
Der Deutsche Richterbund – Landesverband NRW – erkennt grundsätzlich an, dass über Rechtsschutzversicherungen Prozessparteien ihr Kostenrisiko absichern können, was vielen Bürgern die Rechtsverfolgung erst ermöglicht. Auch kann auf diese Weise ein möglicher Rechtsstreit frühzeitig einer anwaltlichen Beratung zugeführt werden, was dazu führt, dass immerhin 70 % aller Rechtsschutzfälle außerprozessual erledigt werden können. Dies ist uneingeschränkt positiv zu beurteilen.
Gleichwohl sind die belastenden Auswirkungen von Rechtsschutzversicherungen auf die Justiz enorm. Im Jahr 2001 waren 29,01 Mio. Risiken versichert. Für 3,469 Mio. Fälle (ca. 12 % der Risiken) musste Rechtsschutz gewährt werden. Legt man die Quote von 30 % zugrunde, wurden rund 1,04 Mio. Prozessparteien Rechtsschutz zugesagt. Im Hinblick auf diese Zahlen räumen die Rechtsschutzversicherer selbst ein, das "Rechtsschutzversicherte ihre Rechte etwas häufiger und zuweilen auch nachhaltiger wahrnehmen" ( vgl. etwa Andreas Schiller, Rechtsschutzversicherung - Wert und Grenzen, Pressekolloquium des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungsgesellschaften vom 17./18.3.1997 ).
Auch die Versicherer sind daran interessiert, die Versicherungsleistungen in den Rechtsschutzversicherungen, die im Jahr 1999 das Rekordniveau von 1,966 Mrd. € erreicht haben, zu senken. Wirtschaftliche Überlegungen können in diesem Bereich aber nur dann eine Rolle spielen, wenn über einen Selbstbehalt die Partei zur Finanzierung zumindest geringfügiger Kosten hinzugezogen wird. Die Rechtsschutzversicherer bieten deshalb Tarife mit Selbstbehalten an, die in der Regel zwischen 100,- und 150,- € liegen.
Kritisch zu hinterfragen sind jedoch die Rechtsschutzversicherungen ohne Selbstbehalt, die gleichwohl auch heute noch von nahezu allen namhaften Versicherern - z.T. sogar ohne Kostennachteil für den Versicherungsnehmer - angeboten werden.
Viele Versicherungsnehmer sehen einen möglichen Prozess als willkommene Gelegenheit für ihre Beiträge eine Gegenleistung zu erhalten.
Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - schlägt deshalb vor,
- mit der Versicherungswirtschaft über eine Selbstbindung zu verhandeln, nach der generell keine neuen Verträge mehr ohne Selbstbehalt angeboten werden,
- die Rechtsschutzversicherer dazu anzuhalten, Verträge anzubieten, die Beitragsrückerstattungen für den Fall der Nichtinanspruchnahme vorsehen.
Sollte dieses Marktinstrument ergebnislos verbleiben, müsste über eine gesetzliche Regelung nachgedacht werden, nach der beim Abschluss von neuen Rechtsschutzversicherungen Selbstbehalte für Gerichtskosten von zumindest 100 Euro zu vereinbaren sind.
Der Eingriff in die Privatautonomie rechtfertigt sich daraus, dass für viele gerichtliche Verfahren mit niedrigen Streitwerten oder Bußgeldverfahren kostendeckende Gebühren nicht erhoben werden. Die Verfahren werden damit vom Steuerzahler subventioniert, um die Rechtsdurchsetzung zu gewährleisten. Bei einer Abwägung der Interessen muss es deshalb dem Staat ermöglicht werden, das Kostenbewusstsein auf Seiten der Bürger zu erhöhen, um den Steuerzahler entlasten zu können.
III. Betreuungsrecht
Das Betreuungsverfahren muss grundsätzlich gestrafft werden, damit die Gerichte, aber auch die Betroffenen nicht über Gebühr belastet werden. Die entstehenden Kosten für Sachverständige, Verfahrenspfleger und Betreuer können gesenkt werden.
Zum 1.1.1992 hatte der Gesetzgeber das neue Betreuungsrecht geschaffen mit dem Anspruch, ein "Jahrhundertwerk" zu institutionalisieren. Der dem Gesetz zugrunde liegende Gedanke des möglichst geringen Eingriffs in das Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen und des Schutzes vor unberechtigten Eingriffen hat unbedingte Geltung.
Die Zeit hat aber gezeigt, dass unter anderem durch Lücken, die seinerzeit zum Teil bewusst belassen worden waren, eine Entwicklung eingetreten ist, die gerade auf dem Kostensektor kaum noch beherrschbar erscheint. Im Haushalt des Landes NRW 2003 sind 112,36 Mio. € als Aufwandsentschädigungen und Vergütungen für Betreuer, Vormünder und Pfleger angesetzt worden.
Aus der Praxis ergeben sich vier große Faktoren, die zum Teil immense Ausgaben verursachen. Kosten, zu denen ein echtes Äquivalent häufig fehlt. Dies sind die Punkte:
a) Sachverständigenkosten
Das Betreuungsanordnungsverfahren ist sehr starr geregelt und führt daher zu erheblichen Kosten für den Staat.
Aus Gründen des Schutzes schreibt § 68 b FGG grundsätzlich in jedem Verfahren die Erstellung eines förmlichen medizinischen Gutachtens vor. Die Erstellung eines Gutachtens dauert im allgemeinen ca. 4 – 8 Wochen und kostet im Durchschnitt knapp 400 € pro Einzelfall.
Die Alltagserfahrung hat gezeigt, dass es Verfahren gibt, in denen diese Gutachten wenig echte Erkenntnisse liefern, so etwa bei Altersdemenz oder ähnlichen Diagnosen. Ein ausführliches Attest, das insbesondere andere organische Ursachen für die Demenz etc. ausschließt, würde in diesen Fällen ausreichen. Die Auswirkungen sind ab einem bestimmten Ausprägungsgrad durch jeden etwas erfahrenen Richter mit bestimmten Testfragen abfragbar. Die Festlegung auf ein bestimmtes Beweismittel ist in diesen Fällen nicht nur kostenträchtig, sondern auch für die Betroffenen und die Angehörigen wegen der wiederholten Besuche von Sachverständigen und Richtern oftmals sehr belastend. In diesen Fällen sollte dem Richter die Möglichkeit gegeben werden, von einem Gutachten abzusehen.
Dies setzt aber voraus, dass ein Verfahren nach der Anregung für eine Betreuung zielgerichteter geführt wird. Deshalb schlägt der Deutsche Richterbund – Landesverband NRW - vor, das obligatorische Schlussgespräch nach § 68 Abs.5 FGG durch ein obligatorisches Erstgespräch zu ersetzen, damit dann im Rahmen des § 12 FGG auch wirklich das Gericht den Gang des Verfahrens an den Notwendigkeiten und nicht an bürokratischen Vorgaben orientieren kann.
Gerade in den Fällen, in denen eine Betreuung aus altersbedingten Gründen erforderlich wird, sind die Erkenntnisse über soziale Zusammenhänge und Hintergründe viel wichtiger als das medizinische Gutachten. Deshalb sollte in diesen Fällen eher das Sozialgutachten durch die Betreuungsstellen in den Vordergrund gestellt werden.
Eine solche Verfahrensart hätte auch noch einen anderen positiven Nebeneffekt: Derzeit müssen viele Krankenhäuser gerade alte, hilflose Menschen häufig lange versorgen, obwohl eine Indikation für einen weiteren Krankenhausaufenthalt nicht mehr besteht, weil die Anordnung einer Betreuung zu lange dauert. Es ist davon auszugehen, dass es in solchen Fällen schneller zur Anordnung einer Betreuung käme, ohne Rechtsverluste für die Betroffenen und die Beteiligten. Dies würde auch die Krankenhäuser und die Krankenkassen wirtschaftlich entlasten.
b) Verfahrenspflegerkosten
Der Einsatz von Verfahrenspflegern, insbesondere von solchen, die nach § 112 BRAGO oder § 118 BRAGO abrechnen dürfen, wird äußerst unterschiedlich gehandhabt , wie die Erhebungen von Horst Deinert, Zahlen und Fakten zur Praxis des Betreuungsrechts 1992 – 1999 (http://www.ruhr-uni-bochum.de/zme/ Lexikon/zahlen.htm) belegen (zwischen 3,09 und 15,61 % in den Bundesländern).
Deshalb braucht das Betreuungsrecht hier strengere Rahmenvorgaben für den Anwender. Es ist bei einem Pensum von 1.200 Betreuungssachen pro Jahr und der Fülle von an einem Tag durchzuführenden Schlussgesprächen für den Richter praktikabler, wenn er einen Anwalt anruft und in allen Fällen "mitnimmt" als sich auch noch mit mehreren Angehörigen als potentiellen Verfahrenspflegern absprechen zu müssen.
Wird ein Erstgespräch durchgeführt und im weiteren Verlauf je nach Gang des Verfahrens dann ein Verfahrenspfleger bestellt, mit dem dann auch schriftlich die Angelegenheit abgewickelt werden könnte, führte dies zu sachgerechter und kostengünstigerer Handhabung.
Bei den Genehmigungsentscheidungen zu Bettgittern etc nach § 1906 Abs. 4 und 5 BGB zeigt die Erfahrung, dass viele Genehmigungen zwar notwendig sind, letztendlich aber nur ergehen müssen, weil die Abgrenzung zu nicht genehmigungsbedürftigen pflegerischen Maßnahmen (z.B. Rausrollschutz im Pflegebett) sehr kritisch ist und daher mehr zur rechtlichen Absicherung von Betreuern und pflegenden Kräften erfolgt. In diesen Fällen könnte die Möglichkeit einer Abrechnung nach § 118 BRAGO abgeschafft werden.
Auch Bei den Verfahrenspflegerbestellungen sind schließlich gerichtsbezirksbezogen erhebliche Unterschiede bekannt. Es gibt keine Ansätze, hier wirklich zu einer letztendlich verbindlichen obergerichtlichen Rechtsprechung zu kommen. § 70 b FGG bedarf deshalb einer konkreteren Fassung.
c) Betreuervergütungen
Die Abrechnung der Betreuervergütungen ist sehr aufwändig und wird unterschiedlich gehandhabt. Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - begrüßt Bestrebungen durch Pauschalierungen zu einer vereinfachten Abrechnung und einheitlicherer Festsetzung zu kommen. Dies allein reicht jedoch nicht aus. Vielmehr sollte die Abrechnung der Betreuervergütungen von den Amtsgerichten ausgegliedert und den Betreuungsbehörden übertragen werden. Dazu sollte eine Gebührenordnung geschaffen werden.
Die ganz große Masse der Berufsbetreuer leistet hervorragende Arbeit, steht in Eilfällen immer zur Verfügung, um auch kurzfristig einzuspringen und die Angelegenheiten von und für Betreute zu erledigen. Aber leider gibt es auch hier einige schwarze Schafe und vor allem problematische Abrechnungsgewohnheiten.
Dabei zeigt die Erfahrung, es gibt gute effiziente und gute teure Betreuer.
Bei der Bestimmung des gesetzlichen Richters und dem diesen Dezernat dann auch folgerichtig zugeordneten Rechtspfleger, der die Vergütungen prüft, wird diesem Team nur ein kleiner Teil von Abrechnungen bekannt. Würde dies durch die Betreuungsbehörde abgewickelt, könnten hier alle Abrechnungen eines Betreuers einem bestimmten Sachbearbeiter zugeordnet werden. So erhielte dieser einen umfassenden Überblick über die Arbeitsgestaltung eines Betreuers nebst seinem Abrechnungsgebaren. Nebeneffekt wäre auch, dass die Mitteilungen über geführte Betreuungen an die Betreuungsbehörde gemäß § 1908 k BGB, die nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht durchgesetzt werden kann, automatisch gegeben wäre.
d) Entbehrliche Betreuungen
Die Erfahrung zeigt, dass es bei allen Anstrengungen zu effizientem Arbeiten doch zu Betreuungen kommt, die überflüssig sind.
Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - begrüßt Bestrebungen, durch Stärkung von Vorsorgevollmachten und Patientenverfügungen die Eigenverantwortung zu stärken und Betreuungen entbehrlich zu machen.
Ein Schwachpunkt ist gegenwärtig die Subsidiaritätsprüfung, ob durch andere Maßnahmen eine Betreuung vermieden werden kann und die dazu einzuholende Stellungnahme der Betreuungsbehörde nach § 8 BtBG. So hat ein Leiter einer für einen sehr großen Einzugsbereich zuständigen Betreuungsbehörde erklärt, dass es Politik seines Hauses ist, Betreuungen zu befürworten, um staatliches Handeln (auch im Rahmen der bestehenden Sozialsysteme) zurückzufahren. Das Bestreben, Kosten vom eigenen Träger durch Betreuung in den Justizhaushalt zu verlagern, kann nicht geleugnet werden und ist auch in der gegenwärtigen Lage verständlich. Die Betreuungsbehörde Hamburg hat schon vor längerer Zeit ermittelt, dass bei konsequenter Prüfung der Subsidiarität ca. 30% der Betreuungsanregungen negativ beschieden werden können.
Nach Auffassung des Deutschen Richterbundes – Landesverband NRW - sollten deshalb die Stellungnahmen zu den Subsidiaritätsprüfungen nicht durch die Betreuungsbehörde erfolgen, sondern der übergeordneten Gebietskörperschaft mit Weisungsrecht übertragen werden.
Von der gesetzlichen Konzeption her sollten Betreuungen primär als Ehrenamt geführt werden. Die Bereitschaft der Bürger, sich in diesem Bereich zu engagieren, scheint jedoch zurückgegangen zu sein. Hinzu kommen veränderte gesellschaftliche und familiäre Strukturen. Gerade im Alter, also in dem Lebensabschnitt, in dem eine Betreuung häufig einzurichten ist, sind viele Mitbürger isoliert und verfügen nicht mehr über die notwendigen sozialen Kontakte. Es lässt sich dann oftmals keine Person im Verwandten- oder Bekanntenkreis finden, die zur Übernahme einer Betreuung bereit wäre. Dies bewirkt die stetige Zunahme von Berufsbetreuungen.
Seit vielen Jahren überlegt die Politik, das Ehrenamt in der Gesellschaft zu stärken. Dies ist gerade auch für den Betreuungsbereich von besonderer Wichtigkeit. Leider haben diese Bemühungen bisher noch nicht den gewünschten Erfolg gebracht. Es sollte deshalb erwogen werden, finanzielle Anreize bei der Übernahme von Betreuungen (etwa in der Einkommensteuer oder im Bereich der Pflegeversicherung) einzuführen. Die damit einhergehenden Verluste für die öffentlichen Haushalte würden durch die Einsparungen im Bereich der Berufsbetreuungen ausgeglichen.
IV. Insolvenzrecht
Das Verbraucherinsolvenzverfahren ist zu aufwändig gestaltet. Bei Masselosigkeit könnte ein vereinfachtes Restschuldbefreiungsverfahren dem gesetzgeberischen Zweck der Schuldenbefreiung besser gerecht werden.
Nach dem zum 1.12.2001 in Kraft getretenen Insolvenzordnungsänderungsgesetz ist in Bezug auf die Verfahrenskosten das sog. Stundungsmodell eingeführt worden (§ 4 a InsO). Bei Masselosigkeit erfolgt damit keine Abweisung des Antrags mehr, vielmehr muss das Verfahren eröffnet werden. Damit wird der eigentliche Sinn einer Insolvenz untergraben. Ihr Ziel ist nämlich die gleichmäßig Befriedigung der Gläubiger (§ 1 Satz 1 InsO).
Gesetzgeberische Absicht des Insolvenzrechtsänderungsgesetzes war es dagegen, auch den Parteien, die tatsächlich Zahlungen an die Gläubiger nicht leisten können, den Zugang zur gesetzlichen Restschuldbefreiung zu eröffnen. Dieses Ziel ist positiv zu beurteilen, das aufwändige Insolvenzverfahren ist aber zur Erreichung eines derartigen Zieles unverhältnismäßig.
Der Deutsche Richterbund schließt sich deshalb dem Aufruf der deutschen Insolvenzrichter und Rechtspfleger ( ZInsO 2002/949 ) an, in dem ausgeführt wird: "Auf der Ebene der Gesetzgebung muss sich die Erkenntnis durchsetzen, dass die Insolvenzordnung nur für die Abwicklung laufender (und bei juristischen Personen auch eingestellter) Geschäftsbetriebe geeignet ist. Zur Abwicklung der übrigen Verfahren (ehemals Selbstständige, andere natürliche Personen einschließlich der sog. Verbraucher) ist sie zu schwerfällig und eignet sich in der jetzigen Ausgestaltung nicht".
Eine Reduzierung der Anträge und eine deutliche Straffung der Verfahren könnte bereits durch Änderungen des materiellen Rechts erreicht werden:
Zum einen könnten die materiell-rechtlichen Verjährungszeiten von einer Einrede zu einem Ausschlusstatbestand abgeändert werden. Zum anderen könnte zur Verminderung der Schuldenlast eine Umkehrung der Verrechnungsreihenfolge des § 367 Abs.1 BGB entsprechend der für Verbraucherkredite geltenden Regelung des § 497 Abs. 3 BGB (Rechtsverfolgungskosten, Hauptsumme, Verzugszinsen) beitragen.
Hinsichtlich des Verfahrens sollten weitere gesetzgeberische Maßnahmen ergriffen werden. Masselose natürliche Personen könnten auch in einem isolierten Restschuldbefreiungsverfahren ohne Insolvenzverfahren zum Ziel kommen. Dies Verfahren könnte wie folgt gestaltet werden:
a) Nach Eingang des Restschuldbefreiungsantrages setzt das Gericht eine Ausschlussfrist für die Gläubiger, die in geeigneter Weise veröffentlicht wird.
b) Rechtzeitig angemeldete Forderungen werden dergestalt berücksichtigt, dass den Gläubigern der "jeweils pfändbare" Betrag des derzeitigen und künftigen Einkommens nach Maßgabe des mathematischen Verhältnisses der Forderungen zueinander in einem Schuldenbereinigungsplan angeboten wird.
c) Der bereits mit Eingang des Restschuldbefreiungsantrags eingesetzte Treuhänder überwacht das Finanzgebaren des Schuldners, bis die Wohlverhaltensperiode abgelaufen ist.
d) Mit dem Restschuldbefreiungsantrag ist ein Stundungsantrag für die Verfahrenskosten zu verbinden, der als Verfahrensvoraussetzung die Masselosigkeit ergeben muss.
e) Taucht während der Wohlverhaltensperiode unbekanntes Vermögen auf, entscheidet das Gericht nach Anhörung des Treuhänders, ob im Hinblick auf die Höhe der neu aufgefundenen Masse ein Insolvenzantrag nachgeschoben werden muss und regt eine entsprechende Antragstellung an.
f) Die bisherigen Vorschriften über die Restschuldbefreiung (§§ 286 - 303 InsO) können mit geringen Modifikationen inhaltlich bestehen bleiben.
V. Strafrecht
1) Das Adhäsionsverfahren ist zu fördern, um Doppelarbeit zu vermeiden. Dazu ist es im Rahmen der Personalbedarfsberechnung zu berücksichtigen.
Die im Entwurf eines Justizmodernisierungsgesetzes angestrebte bessere Verzahnung des Straf- und Zivilverfahrens , mit der doppelte Beweisaufnahmen verhindert werden sollen, ist vom Grundsatz her zu begrüßen. Gegen die in § 415 a ZPO n.F. vorgesehene Beweiskraft rechtskräftiger Strafurteile für das Zivilverfahren hat der Deutsche Richterbund NRW in seiner Stellungnahme jedoch erhebliche Bedenken vorgetragen. Das gleiche Ziel lässt sich auch über einen Ausbau des Adhäsionsverfahrens erreichen.
Seit dem Inkrafttreten des Opferschutzgesetzes vom 1. April 1987 ist das Adhäsionsverfahren nach Auffassung des Deutschen Richterbundes NRW sinnvoll geregelt. Gleichwohl spielt es in der Praxis so gut wie keine Rolle. Anträge werden nur selten gestellt und dann oftmals wegen Ungeeignetheit zurückgewiesen. Die Ursachen hierfür sind in den beiden folgenden Punkten zu sehen:
a) Der zivilrechtliche Schaden muss punktgenau ermittelt werden. Im Strafrecht reicht dagegen meistens die Festlegung auf einen Mindestschaden aus. Auf die genaue Schadenshöhe kommt es weder für die Prüfung des Tatbestandes noch für die Strafzumessung an. Das Adhäsionsverfahren führt schon allein deshalb in den meisten Fällen zu einer Verzögerung des Strafverfahrens.
b) Strafrichter, die seit Jahren keine zivilrechtlichen Verfahren mehr bearbeitet haben, benötigen zur Bearbeitung des Adhäsionsantrages eine Zeit der Einarbeitung. Unter dem gegenwärtigen Erledigungsdruck kann diese Zeit von dem Richter jedoch oftmals nicht aufgebracht werden.
Das Adhäsionsverfahren lässt sich in der Praxis nach der Einschätzung des Deutschen Richterbundes nur dann stärken, wenn dessen erhöhter Arbeitsaufwand auch bei der Arbeitserfassung und -bewertung berücksichtigt wird. Zur Zeit wird bei den Pensen nicht erfasst, ob im Rahmen eines Strafverfahrens Adhäsionsanträge bearbeitet werden müssen oder nicht. Zur Überwindung der Diskrepanz zwischen Arbeitsanfall und Arbeitsbewertung wird deshalb vorgeschlagen, einen Adhäsionsantrag mit 50 % eines bei dem jeweiligen Gericht geführten Zivilverfahrens zu bewerten. Dem Strafrichter würde auf diese Weise Freiraum eingeräumt, um die Anträge sachgerecht bearbeiten zu können. Auf der anderen Seite käme es zur notwendigen Entlastung der Zivilabteilungen. Unter dem Strich würde so eine erhebliche Entlastung erreicht.
Ebenso ist der zusätzliche Aufwand, der für Verteidiger und Nebenklägervertreter entsteht, bei den Anwaltsgebühren zu berücksichtigen.
2) Durch eine zeitliche Beschränkung des Beweisantragsrechts in der Hauptverhandlung ist der Verzögerung der Hauptverhandlung durch spät gestellte Beweisanträge entgegen zu wirken.
Im beabsichtigten Justizmodernisierungsgesetz finden sich – entgegen der ursprünglichen Absicht – Veränderungen zum Beweisantragsrecht (§ 244 StPO) nicht. Dies ist zu bedauern. Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - hat wiederholt darauf aufmerksam gemacht, dass das sehr dezidiert geregelte Beweisantragsrecht in der Praxis immer wieder genutzt wird, um die sachgerechte Führung eines Strafverfahrens zu untergraben. Insbesondere durch erst bei oder nach Abschluss der Beweisaufnahme gestellte Beweisanträge entstehen erhebliche Verzögerungen. Diese Problematik ist bereits Thema des 60. Deutschen Juristentages im Jahr 1994 gewesen, ohne dass der Gesetzgeber bisher eine Änderung des Gesetzes veranlasst hat.
Auf die vorliegenden Vorschläge zur Beschränkung des Beweisantragsrechts in der Hauptverhandlung kann verwiesen werden. Hier besteht ein erheblicher Reformstau.
3) Die Zahl der Berufungen in Strafsachen könnte durch die Möglichkeit der Anschlussberufung der Staatsanwaltschaft eingeschränkt werden.
Der Deutsche Richterbund, Landesverband NW, plädiert dafür, im Strafverfahren das Rechtsmittel der Anschlussberufung einzuführen.
Legt lediglich der Angeklagte Berufung ein, trifft ihn im Berufungsverfahren kein Risiko. Aufgrund des Verschlechterungsverbotes kann das Berufungsgericht die Berufung allenfalls zurückweisen; demgegenüber hat der Angeklagte eine Chance auf eine deutliche Verbesserung gegenüber dem Strafmaß der ersten Instanz. Diese Rechtslage stellt einen erheblichen Anreiz für den Angeklagten dar, Berufung einzulegen und einen "Rechtsmittelbonus" beim Strafmaß zu erreichen.
Über die Möglichkeit der Anschlussberufung könnte das Ergebnis der Berufungsverhandlung offen gehalten werden. Dies werden der Angeklagte und sein Verteidiger bei der Erörterung der Frage, ob Berufung eingelegt werden soll, berücksichtigen. In der Praxis würde deshalb die Einführung der Anschlussberufung zu einer deutlichen Reduzierung der Berufungsquote führen. Hierdurch könnte eine nachhaltige Entlastung der Rechtsmittelgerichte bewirkt werden.
4) Die Bindung an das einmal gewählte Rechtsmittel (Berufung oder Revision) würde den Begründungsaufwand für den Strafrichter vermindern.
Gegen Urteile des Strafrichters oder des Schöffengerichtes kann der Angeklagte zwischen den Rechtsmitteln der Berufung oder der Revision frei wählen. Hat er sich auf ein Rechtsmittel festgelegt, kann er dieses nach der gegenwärtigen Rechtslage sogar noch nachträglich wieder ändern. Dies führt in der Praxis zu einem erheblichen Arbeitsaufwand, da jeder Amtsrichter damit rechnen muss, dass nach der Absetzung des Urteils das Rechtsmittel geändert wird. Der Begründungsaufwand ließe sich erheblich reduzieren, wenn man zumindest die nachträgliche Änderung des Rechtsmittels ausschlösse. Eine derartige Regelung findet sich bereits in § 55 Abs. 2 JGG. Diese Regelung sollte in die StPO überführt werden.
5) Durch Erhöhung des zulässigen Ordnungsgeldes und die Möglichkeit einer Vorführungshaft gegen Zeugen ist die zügige Durchführung der Hauptverhandlung zu sichern.
Vor allem im Strafverfahren macht sich negativ bemerkbar, dass nach Artikel 6 EGStBG gegen ausgebliebene Zeugen lediglich ein Ordnungsgeld von 1000 Euro festgesetzt werden kann. Dies ist in Relation zur Bedeutung der Strafverfahren geradezu marginal. Ein Wertungswiderspruch ergibt sich im übrigen auch zu § 890 ZPO. Wer demnach ein gerichtliches Gebot missachtet, dem kann im Zivilrechtsweg ein Ordnungsgeld bis zu 250.000 Euro angedroht werden. Wer aber das Gebot missachtet, als Zeuge auszusagen, dem können nur 1000 Euro auferlegt werden. Hier ist eine ganz deutliche Erhöhung notwendig und zwar um mindestens den 10-fachen Betrag.
Ein noch größeres Problem besteht für die Gerichte darin, dass viele Zeugen gerade im Strafverfahren nicht greifbar sind.
Hier ist lediglich die Vorführung eines Zeugen zum Termin möglich. Dazu erlässt das Gericht einen Vorführungsbefehl, den die Polizei – in der Regel morgens – ausführt. Ist der Zeuge dann nicht aufgegriffen worden, kann der gerichtliche Termin nicht durchgeführt werden. Das führt in der Praxis zu erheblichen Reibungsverlusten, da in einer Sache häufig mehrere Terminsaufhebungen erfolgen müssen. Gelegentlich kann ein Verfahren wegen Nichterscheinens eines Zeugen gar nicht durchgeführt werden. Es müsste hier die Möglichkeit geschaffen werden, bei mehrfachem Ausbleiben eines Zeugen und Fehlschlagen von Vorführungsbefehlen, Hauptverhandlungshaft für diesen Zeugen anzuordnen. Nach der Verhaftung des Zeugen müsste das Gericht unverzüglich Termin anberaumen, das Hauptverfahren könnte so schnellstmöglich zu Ende geführt werden.
6) Die Effizienz der Bewährung ist dadurch sicherzustellen, dass bei beharrlichem Verstoß gegen Weisungen ebenso wie beim Verstoß gegen Auflagen die Strafaussetzung widerrufen werden kann.
Nach § 56 f StGB wird bei einem Widerruf der Bewährung zwischen Auflagen und Weisungen unterschieden. Bei Verstößen gegen Weisungen kann ein Widerruf der Bewährung nicht schon dann erfolgen, wenn dieser Verstoß gröblich und beharrlich ist. Vielmehr muss Anlass für die Besorgnis bestehen, dass aufgrund des Weisungsverstoßes neue Straftaten begangen werden. Da daneben auch die Unschuldsvermutung zu beachten ist, wird dies nur selten der Fall sein. Aus der Praxis wird von Fällen berichtet, in denen es zu einem Straferlass nach Ablauf der Bewährungszeit kommen musste, obwohl der Verurteilte keine einzige der vom Gericht gesetzten Weisungen erfüllt hatte, sogar seit Jahren unbekannten Aufenthaltes war. Derartige Entscheidungen, die ergehen mussten, obwohl die gerichtlichen Weisungen grob missachtet worden sind, sind nicht sachgerecht und werden vom Bürger auch nicht verstanden. Gerade gegenüber dem hartnäckigen Straftäter ist so eine Anleitung durch den Bewährungshelfer – die Beiordnung eines Bewährungshelfers ist ebenfalls eine Weisung – oder das Gericht kaum möglich. Die Zusammenarbeit mit einem Bewährungshelfer ist für die weitere Entwicklung des Verurteilten von wesentlicher Bedeutung. Diese kann aber letztendlich kaum vom Gericht erzwungen werden. Die gleichen Erwägungen gelten für die übrigen Weisungen, über die ja gerade von der Zielrichtung her eine Wiedereingliederung des Straftäters in die Gesellschaft erreicht werden soll.
Um einen effektiveren Bewährungsverlauf zu ermöglichen, sollte deshalb im Rahmen des § 56 f Abs. 1 StGB die Unterscheidung zwischen Auflagen und Weisungen aufgegeben werden. Auch bei Weisungen sollte es für den Widerruf der Bewährung ausreichend sein, dass gegen diese gröblich und beharrlich verstoßen worden ist. Zumindest sollte die wichtigste Weisung, die Unterstellung unter die Bewährungshilfe, entsprechend gestärkt werden.
VI. Familienrecht
1) Die Anordnung von Verfahrenspflegschaften sollte in das Ermessen des Gerichts gestellt werden.
Das Rechtsinstitut der Verfahrenspflegschaft ist in der Vergangenheit im Familienrecht stark ausgebaut worden. Nach § 50 Abs. 2 FGG sind sehr häufig zwingend Verfahrenspflegschaften anzuordnen, wenn es um Sorgerecht, Umgangsrecht pp. geht. Dies erscheint aus der Sicht der Praxis entbehrlich. Denn es ist zu bedenken, dass auch die Jugendämter im Gerichtsverfahren beteiligt sind. Hier kommt es zu einer weitgehenden Aufgabenüberschneidung zwischen Jugendamt und Verfahrenspfleger. Die Anordnung einer Verfahrenspflegschaft sollte deshalb grundsätzlich in das Ermessen des Familiengerichts gestellt werden. Hierdurch könnten erhebliche Kosten gespart werden.
2) Die Grundentscheidung zum Versorgungsausgleich ist bei den Familiengerichten zu belassen, jedoch könnte die Berechnung der Höhe nach den Versorgungsträgern überlassen werden.
Bei Scheidungen haben die Familiengerichte im Verbund zugleich über den Versorgungsausgleich zu entscheiden, was regelmäßig aufgrund der zeitlichen Dauer der Auskünfte der Versorgungsträger zu deutlichen Verfahrensverzögerungen führt. Dies hat auch Auswirkungen auf die Entscheidungen über laufende Unterhaltsansprüche, die durch die zeitliche Dauer schwieriger werden.
Es wird deshalb seit langem diskutiert, die Entscheidung über den Versorgungsausgleich anderen Stellen – etwa den Rentenversicherungsträgern – zu übertragen. Dies wäre sicherlich ohne weiteres möglich, da es sich dem Grunde nach nicht um eine streitige Entscheidung handelt. Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass die Entscheidung über den Versorgungsausgleich nicht selten auch die weiteren Entscheidungen des Gerichts beeinflusst. Dies gilt etwa für die Frage des Unterhalts. Darüber hinaus berichtet die gerichtliche Praxis davon, dass in Verfahren, in denen vom Gericht die Entscheidung über den Versorgungsausgleich abgetrennt worden ist, nach der Scheidung die notwendigen Auskünfte häufig von den Parteien nicht mehr erteilt werden.
Im übrigen ist weiter zu bedenken, dass die Parteien über die finanziellen Folgen des Versorgungsausgleichs noch vor der Scheidung informiert werden sollten.
Der Deutsche Richterbund, Landesverband NRW, plädiert deshalb dafür, den Versorgungsausgleich weiterhin im Verbund zu belassen. Denkbar ist jedoch, dass vom Gericht nur eine Grundentscheidung getroffen wird und die Berechnung den Versorgungsträgern übertragen wird. Lediglich auf Antrag der Parteien oder nach dem Ermessen des Gerichtes sollte diese Berechnung vor der Scheidung abgewartet werden.
VII. Staatsanwaltschaft
1) Es sind zügig die technischen Möglichkeiten zu entwickeln, um mehrfache Dateneingabe durch Polizei und Staatsanwaltschaft zu vermeiden.
Im Bereich zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft gibt es erhebliche Reibungsverluste dadurch, dass personenbezogene Daten mehrfach, also sowohl von der Polizei, als auch von der Staatsanwaltschaft eingegeben werden müssen. Die Bemühungen der Landesregierung, diesem Misstand abzuhelfen, waren bisher erfolglos, was nicht nachvollziehbar erscheint. Die technischen Voraussetzungen dürften überwindbar sein. Soweit die Qualität der Dateneingabe bei der Polizei für eine Übernahme dieser Daten durch die Staatsanwaltschaft nicht ausreicht, müssen die Mitarbeiter bei der Polizei entsprechend geschult werden.
Von einem effektiven Verfahrensablauf ist zu erwarten, dass die Staatsanwaltschaft die Daten ohne Einschränkungen von der Polizei übernehmen kann.
Demgegenüber waren die Bemühungen, die Schnittstelle zwischen Staatsanwaltschaft und Gericht zu optimieren, erfolgreicher. Es ist kein Grund erkennbar, warum dies nicht auch für die Schnittstelle zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft umgesetzt werden kann.
2) Den Staatsanwaltschaften ist ein Zugriffsrecht auf Daten der Einwohnermeldeämter und der Polizei einzuräumen.
Die Strafverfolgung durch die Staatsanwaltschaft wird in der Praxis dadurch beeinträchtigt, dass die Staatsanwaltschaft kein direktes Zugriffsrecht auf Datenbestände des Einwohnermeldeamtes oder der Polizei hat. Dies macht umständliche Anfragen und Ermittlungen notwendig. Der Deutsche Richterbund, Landesverband NRW, fordert ein unmittelbares Zugriffsrecht für die Staatsanwälte auf entsprechende Daten.
3) Durch eine der Vorschrift des § 161 a Abs. 1 Satz 1 StPO entsprechende Erscheinens- und Aussagepflicht von Zeugen bei der Polizei könnten Ermittlungsverfahren effizienter geführt werden.
In zahlreichen Ermittlungsverfahren erscheinen Zeugen auf polizeiliche Ladung aus Bequemlichkeit, wegen damit verbundener Kosten oder wegen des erforderlichen Zeitaufwands nicht. Wenn die Polizei im Auftrag der Staatsanwaltschaft Ermittlungen durchführt, würde sich eine Erscheinenspflicht bei der Polizei, die allerdings nicht mit einer Entscheidungsbefugnis der Polizei über Zwangsmaßnahmen oder Ordnungsmittel gegen nicht erschienene oder aussageunwillige Zeugen verbunden sein dürfte, beschleunigend, entlastend und kostensenkend auswirken, weil Zeugen – einmal erschienen – in aller Regel aussagebereit sind.
Rechtsstaatliche Bedenken gegen eine solche Stärkung der Rolle der Polizei im Ermittlungsverfahren bestehen nicht, weil Auftrag und Ersuchen (§ 161 Abs. 1 Satz 2 StPO) der Staatsanwaltschaft deren Leitungsbefugnis in dem erforderlichen Maße zur Geltung bringen.
4) Das Berichtswesen bei der Staatsanwaltschaft ist deutlich zu beschränken und zu straffen.
Die Arbeit der Staatsanwaltschaften wird in der Praxis erheblich dadurch beeinträchtigt, dass eine Vielzahl von Berichten in Rechtssachen oder nach der sog. BeStra zu fertigen sind. Diese Berichte werden aufgrund der hierarchischen Struktur der Staatsanwaltschaft von Abteilungsleitern und Behördenleitern gegengelesen, so dass sich der Aufwand letztendlich multipliziert.
Der Deutsche Richterbund fordert eine deutliche Straffung und Erleichterung des Berichtswesens. Hierzu ist eine Überprüfung der BeStra und eine Abkürzung des Berichtsweges erforderlich.
5) Durch Budgetierung insbesondere bei der Polizei wird die Arbeit der Staatsanwaltschaften behindert. Auslagen in Rechtssachen sind deshalb bei den Gerichten und ebenso bei der Staatsanwaltschaft und der Polizei aus der Budgetierung herauszunehmen.
Im Bereich der Polizei und zum Teil auch im Bereich der Staatsanwaltschaften ist die Budgetierung eingeführt worden. Den Behörden steht dann nur noch ein bestimmter Etat für ihre Aufgabenwahrnehmung zu. Der Deutsche Richterbund, Landesverband NRW, hat sich bisher gegen Bestrebungen zur Budgetierung nicht gewandt, da zugesichert worden ist, dass Auslagen in Rechtssachen hiervon nicht betroffen sind.
Es hat sich jedoch gezeigt, dass die Budgetierung in der gegenwärtigen Form durchaus die Arbeit der Staatsanwaltschaft behindern kann.
Dies betrifft zunächst den Bereich der Polizei. Aufgrund der dort lediglich beschränkt zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel werden von dort z.T. Verfahren, in denen erhebliche Auslagen entstehen können, nicht weiter betrieben. So ist es bereits vermehrt vorgekommen, dass Abhörprotokolle aus Telefonüberwachungen nicht von Dolmetschern übersetzt werden konnten, da Mittel zu deren Bezahlung nicht mehr zur Verfügung standen. Ähnliches gilt für Gegenüberstellungen und Observierungen und die Einholung von Sachverständigengutachten.
Bei der Staatsanwaltschaft unterfallen derartige Auslagen zwar nur im beschränkten Maß der Budgetierung. Der Anspruch auf die zusätzliche Erstattung derartiger Auslagen aus dem Landeshaushalt wird aber erst dann anerkannt, wenn die Staatsanwaltschaft die ihr verbliebenen Mittel bereits aktiviert hat. Mit anderen Worten: Steht der Staatsanwaltschaft etwa im Etat für Fachbücher noch Geld zur Verfügung, hat sie dieses Geld zunächst für ihre Ermittlungen zu verbrauchen, ehe sie aus dem Landeshaushalt weitere Mittel anfordern kann. Dies führt auf Dauer zu einer weiteren Aushöhlung der Sachmittelausstattung der Staatsanwaltschaften.
In der Praxis ist es bereits vorgekommen, dass strafrechtliche Verfahren nicht weiter betrieben werden konnten, da die notwendigen Mittel nicht vorhanden waren.
Der Deutsche Richterbund, Landesverband NRW, fordert hier eine Korrektur bei der Budgetierung dahin, dass die Auslagen in Rechtssachen vollständig aus der Budgetierung herausgenommen werden müssen. Dies gilt auch für die Polizei.
6) Bei fehlendem öffentlichem Interesse an der Strafverfolgung sollte ein Strafverfahren eingestellt werden können, wenn der Geschädigte sein Ziel auf zivilrechtlichem Weg ebenso gut erreichen kann.
In den Diskussionen zum Justizmodernisierungsgesetz ist erörtert worden, inwieweit das Strafverfahren von Parteien missbraucht wird, um zivilrechtliche Ansprüche durchzusetzen. Obwohl es in diesen Fällen allein um einen Täter-Opfer-Ausgleich geht, ist die diskutierte Beschränkung der Strafverfolgungspflicht nicht in den Gesetzesentwurf übernommen worden.
Nach Auffassung des Deutschen Richterbund, Landesverband NRW, sollte dieser Gedanke erneut aufgegriffen werden. Denn die Praxis berichtet von Fällen, in denen die Staatsanwaltschaft nach einer Strafanzeige ermittelt, dann aber – nach dem Ausgleich zivilrechtlicher Ansprüche – der Anzeigenerstatter kein weiteres Interesse an der Strafverfolgung zeigt.
Ein Tätigwerden von Polizei und Staatsanwaltschaft ist in diesen Fällen nur erforderlich, wenn der Bürger zur Durchsetzung seiner Ansprüche auf staatliche Hilfe angewiesen ist.
Es wird deshalb vorgeschlagen, § 154 d StPO auszuweiten. Bei fehlendem öffentlic
chen Interesse sollte der Staatsanwaltschaft mit Zustimmung des Gerichts eine Einstellung des Verfahrens möglich sein, wenn der Geschädigte seine Ansprüche auf dem Zivilrechtsweg mit hinreichender Erfolgsaussicht geltend machen kann.
7) Für den Fall der erfolglosen Beschwerde gegen Einstellungsbescheide der Staatsanwaltschaft sollte eine Gebühr vorgesehen werden.
In der Praxis verursachen Beschwerden gegen Einstellungsentscheidungen der Staatsanwaltschaft einen erheblichen Arbeitsaufwand. Hilft der Staatsanwalt nicht ab, ist die Beschwerde im Regelfall der Generalstaatsanwaltschaft vorzulegen, wo sich ein weiterer Staatsanwalt in den Fall einarbeiten muss. Wird die Einstellungsbeschwerde durch die Generalstaatsanwaltschaft zurückgewiesen, ist das Klageerzwingungsverfahren nach § 172 Abs. 2 ZPO eröffnet. Es zeigt sich jedoch, dass dieser Weg sehr viel seltener beschritten wird, als es zu erwarten wäre. Dies ist auch darin begründet, dass der Antragsteller im Fall des erfolglosen Klageerzwingungsverfahrens mit Kostennachteilen rechnen muss.
Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - plädiert dafür, auch für die an die Generalstaatsanwaltschaft gerichtete Einstellungsbeschwerde Gebühren im Fall der Erfolglosigkeit vorzusehen. Es ist ein Bürgerrecht, Strafanzeigen aufzugeben und staatliche Ermittlungen zu beantragen. Die Wahrnehmung dieses Rechtes darf nicht zu Gebührennachteilen führen. Es ist aber nicht gerechtfertigt, auch die Beschwerde zur Generalstaatsanwaltschaft selbst dann gebührenfrei zu belassen, wenn dieser Rechtsbehelf erfolglos geblieben ist. Die Umsetzung dieses Vorschlages könnte zu einer Reduzierung der Einstellungsbeschwerden und damit zu einer Entlastung sowohl der Staatsanwaltschaften als auch der Generalstaatsanwaltschaften führen.
VIII. Bußgeldverfahren
Die Regelungen über die Zuweisung der Bußgelder in Ordnungswidrigkeitenverfahren sind reformbedürftig. Bußgelder dürfen nicht länger zur Finanzierung der öffentlichen Haushalte herangezogen werden.
Die öffentlichen Haushalte sind seit Jahren defizitär. Die Einnahmen aus Bußgeldern haben deshalb für die Finanzierung der Städte, Gemeinden und Kreise eine immer größere Bedeutung angenommen. Dies ist dem Bürger nicht verborgen geblieben, der nunmehr oft der Berechtigung des Bußgeldes mit dem Hinweis, es sei aus rein fiskalischen Erwägungen heraus festgesetzt worden, widerspricht. Das wirkt sich negativ auf den Geschäftsanfall in Bußgeldsachen aus.
Das Vertrauen des Bürgers kann nur dann wiederhergestellt werden, wenn die Bedeutung der Einnahmen für die Finanzierung der öffentlichen Haushalte zurücktritt und der eigentliche Zweck des Bußgeldes, ein bestimmtes Verhalten des Bürgers zu veranlassen, wieder mehr betont wird.
Zur Wiedergewinnung des Vertrauens des Bürgers in die Rechtmäßigkeit des Bußgeldbescheides ist eine andere Verteilung der Bußgelder unter den Gemeinden, Städten und Kreisen zu diskutieren. Langfristig wünschenswert ist eine vollständige Abkoppelung der hieraus resultierenden Einnahmen vom jeweiligen Haushalt. Alle Bußgelder müssten an gemeinnützige Einrichtungen abgeführt werden. Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - erkennt allerdings an, dass sich eine derartige Forderung angesichts der Lage der Öffentlichen Haushalte zur Zeit nicht durchsetzten lässt.
Eine Abkoppelung der Bußgeldeinnahmen aus den Haushalten, ohne zugleich die Lage der öffentlichen Haushalte weiter zu verschlechtern, ließe sich durch eine Fondslösung erreichen.
Nach diesem Modell sollten die Bußgelder nicht mehr direkt in den Haushalt der jeweiligen Körperschaften fließen. Vielmehr könnten von den Bußgeldern entweder nur noch konkret berechnete Verwaltungskosten oder eine fiktive Pauschale (etwa 10 %) abgezogen werden. Der Rest der Bußgelder hat in den Fonds zu fließen und wird anschließend nach einem Schlüssel, der an die Einwohnerzahl angelehnt ist, wieder an die Städte, Gemeinden und Kreise verteilt.
Dem Bürger würde durch dieses Fondsmodell deutlich, dass die Bußgeldstelle aus dem gegen ihn verhängten Bußgeld keinen unmittelbaren finanziellen Vorteil hätte. Dies würde die Akzeptanz der Entscheidung der Bußgeldstelle erhöhen und das Vertrauen des Bürgers in die Rechtmäßigkeit behördlichen Handelns stärken.
IX. Zivilprozess
Die zum 1. Januar 2002 in Kraft getretene Reform der Zivilprozessordnung hat auf die Arbeit der Praxis erhebliche Auswirkungen gehabt. Der Zeitraum, in dem die gerichtliche Praxis mit der Zivilprozessordnung in der neuen Fassung arbeitet, erscheint noch nicht ausreichend, um zu einer endgültigen Bewertung der Reform kommen zu können. Der Deutsche Richterbund wird deshalb durch Befragungen und Statistiken die weitere Entwicklung kritisch bewerten. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt empfiehlt es sich noch nicht, öffentlich Tendenzen darzustellen oder gar Vorschläge zu einer nachhaltigen Änderung der Zivilprozessordnung anzubringen. Der Deutsche Richterbund beschränkt sich deshalb zunächst für den Bereich der Zivilprozessordnung auf wenige Vorschläge.
1) Die Festsetzung von Ordnungsgeldern gegen Sachverständige sollte den zuständigen Kammern mitgeteilt werden, damit diese die Zuverlässigkeit überprüfen können.
Ein nicht unwesentlicher Teil der Verfahrensdauer in Zivilsachen entfällt auf die Erstattung eines Sachverständigengutachtens. Wegen der nicht allzu hohen Entschädigung nach dem ZSEG neigen einige Sachverständige dazu, die gerichtlichen Aufträge gegenüber privaten, besser bezahlten Aufträgen zurückzustellen. Nicht selten kommt es deshalb zur Androhung von Ordnungsgeldern, gelegentlich sogar zu deren Festsetzung. Eine Kommunikation zwischen Gerichten und Kammern, in deren Listen die Sachverständigen geführt werden, findet nicht statt. Die Kammern sind deshalb auch nicht in der Lage, von ihrer Seite auf die Sachverständigen einzuwirken oder unzuverlässige Personen aus den Listen zu streichen. Deshalb ist es nicht ausgeschlossen, dass unzuverlässige Sachverständige immer wieder von Gerichten beauftragt werden; jedenfalls fehlt mit der Benachrichtigung der Kammer ein wichtiges Druckmittel der Gerichte, um die Fertigstellung der Gutachten zu beschleunigen.
Die Festsetzung von Ordnungsgeldern gegen Sachverständige müssten deshalb den Kammern von den Gerichten mitgeteilt werden können. Hierfür fehlt z.Zt. die Rechtsgrundlage, die zu schaffen ist. Die Kammern sind hieran ebenfalls interessiert.
2) WEG-Verfahren sind in die ZPO zu überführen.
Das Justizmodernisierungsgesetz nimmt davon Abstand, die WEG-Verfahren in die ZPO zu überführen. Die Entscheidung hierüber soll der FGG-Reform vorbehalten bleiben.
Der Deutsche Richterbund, Landesverband NRW, plädiert nachdrücklich dafür, die WEG-Verfahren in die ZPO zu überführen. Es ist nicht einzusehen, weshalb diese Verfahren, die im Grunde genommen rein privatrechtlicher Natur sind, nach dem aufwändigen FGG-Verfahren (Amtsermittlung pp.) zu den für dieses Verfahren geltenden geringen Gebühren geführt werden können.
So findet etwa nach der heutigen Rechtslage der Streit zwischen Wohnungseigentümern über die Hausgeldabrechnung nach dem FGG statt. Leitet aber ein Wohnungseigentümer aus dieser Abrechnung Ansprüche gegen seinen Mieter ab, muss dieser Prozess nach der Zivilprozessordnung geführt werden, obwohl die gleiche Wohnung und die gleichen Streitpunkte betroffen sind. Das ist nicht plausibel.
X. Justizorganisation
1) Der Abbau der Kräfte im B- und K-Dienst ist zu stoppen.
Mit der Einführung der modernen Informationstechnologie in der Justiz ist beschlossen worden, Kräfte im B- und K-Dienst abzubauen. Gegen einen maßvollen Abbau hat der Deutsche Richterbund nichts einzuwenden, soweit dieser mit der Effektivitätssteigerung, der mit der Einführung der Technologie verbunden ist, Schritt hält. Dies ist jedoch für den Bereich der Justiz nicht gewährleistet.
Obwohl die Justiz zur Zeit im Zivilbereich nicht mit einem vollständig ausgereiftem Softwaresystem ausgestattet ist und eine zeitaufwändige Umstellung auf ein neues System stattfindet, zudem im Strafbereich noch keine brauchbare Software zur Verfügung steht, werden verschärft Stellen im Beamten- und Kanzleidienst abgebaut. Für den Bereich des OLG Hamm ergeben sich etwa folgende Zahlen:
- Abbau bis Januar 2003: 318 Kräfte ( verblieben noch 3.726 )
- geplanter Abbau bis Januar 2004: 183 Stellen
- bis Januar 2005 weitere 258 Stellen ( verblieben dann noch 3.285 Stellen ).
Es steht zu befürchten, dass die jüngsten Beschlüsse der Landesregierung diesen Personalabbau noch verschärfen werden.
Die Folgen dieses Abbaus sind gravierend und sind nicht mehr zu verkraften. Immer mehr Beamten- und Kanzleitätigkeiten müssen vom Richter und Staatsanwalt übernommen werden. Es findet also eine Aufgabenverlagerung in den höheren Dienst statt. Diese wird unter dem Schlagwort "ganzheitliche Vorgangsbearbeitung der Diktatberechtigten bzw. Arbeitsverursacher" propagiert.
Zwar kann die Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebotes grundsätzlich eine Aufgabenverlagerung auch innerhalb des Bereiches der Justiz gebieten. Aufgrund der Besoldungsstruktur versteht es sich aber wohl von selber, dass Einsparungen nur erreicht werden können, wenn Aufgaben von besser bezahlten Kräften auf Personal mit geringerer Besoldung verlagert werden.
Seit längerem ist jedoch in der Justiz zu beobachten, dass Aufgabenverlagerungen nicht mehr unter Beachtung dieses einfachen Grundsatzes beschlossen werden. Aufgaben werden vielmehr dort angesiedelt, wo sie statistisch nicht mehr erfasst werden. Dies gilt vor allem auch für den staatsanwaltlichen Bereich. Hier werden z.B. Tätigkeiten der Staatsanwaltschaft im Bereich der Vermögensabschöpfung sowie für DNA-Anträge bei der Personalbedarfsberechnung nicht gewertet.
Eine Entlastung der Justiz und seiner Angehörigen wird so auf dem Papier, nicht aber in der Rechtswirklichkeit erreicht. Dies zeigt sich mit aller Deutlichkeit auch bei dem Abbau der Beamten und Kanzleikräfte. Aufgrund der mangelnden Softwareausstattung wird hier keine Personalreserve abgeschöpft, vielmehr müssen die Aufgaben der Beamten und Kanzleikräfte von Richtern und Staatsanwälten wahrgenommen werden.
Aus der Praxis können folgende Beispielsfälle angeführt werden:
- Staatsanwälte foliieren mehrere hundert Seiten starke Akten,
- Schriftsätze werden z.T. auch bei Eilbedürftigkeit vor einem Termin nicht mehr vorgelegt, Abschriften gehen nicht mehr heraus, so dass im Termin keine verfahrensbeendende Entscheidung getroffen werden kann,
- Richter und Staatsanwälte müssen sich z.T. die an sie gerichteten Schriftsätze selber heraussuchen,
- Richter und Staatsanwälte sind teilweise gezwungen, auch vom Text her sehr lange Entscheidungen selbst zu schreiben, dadurch steht wesentlich weniger Zeit für die eigentliche Bearbeitung der Fälle zur Verfügung,
- Banddiktate werden z.T. erst nach Wochen vorgelegt, auch wenn es sich um Protokolle handelt. Entscheidungen werden dadurch wesentlich verspätet abgesetzt, wobei sich der Richter oder Staatsanwalt vollkommen neu in die Sache hineinarbeiten muss, zum Teil kommt es zur Verlegung von Verkündungsterminen.
Diese Aufzählung an Missständen ließe sich fortsetzen. Mit einer an wirtschaftlichen Grundsätzen ausgerichteten Justiz haben diese Zustände keine Ähnlichkeit. Leidtragender ist letztendlich der Bürger, der nicht mehr rechtzeitig zu seinem Recht kommt.
Der Deutsche Richterbund - Landesverband NRW - fordert deshalb eine sofortige Aussetzung des weiteren Abbaus der Beamten und Kanzleikräfte. Der Abbau dieser Kräfte hat mit der Effektivitätssteigerung innerhalb der Justiz Schritt zu halten.
2) Kirchenaustritte sollten beim Einwohnermeldeamt erklärt werden können.
Kirchenaustritte müssen bei dem jeweils zuständigen Amtsgericht erklärt werden. Hierbei handelt es sich aber um eine justizfremde Aufgabe, die ebenso vom Einwohnermeldeamt erledigt werden kann. Da der Bürger im Regelfall ohnehin das Einwohnermeldeamt aufsuchen muss, um die Steuerkarte ändern zu lassen, könnte dort effektiv auch der Kirchenaustritt selbst entgegengenommen werden. Zusätzliche Kosten für die Kommunen dürften dadurch deshalb kaum entstehen.
